Das Volksbegehren — wie Bürger ein Gesetz erzwingen können

Volksgesetzgebung ist kein einzelner Akt, sondern eine Treppe. Fast alle Länder bauen sie aus drei Stufen, und jede hat eine andere Aufgabe: Die erste prüft, ob ein Anliegen überhaupt Rückhalt hat. Die zweite fordert den Rückhalt in einer Größenordnung ein, die das Parlament nicht ignorieren kann. Die dritte lässt alle Stimmberechtigten entscheiden.

Die erste Stufe heißt je nach Land Volksinitiative, Volksantrag oder Zulassungsantrag. Sie verlangt vergleichsweise wenige Unterschriften und hat einen einfachen Zweck: Sie bringt ein Anliegen samt ausformuliertem Gesetzentwurf auf den Tisch des Landtages. In manchen Ländern muss sich das Parlament damit befassen, in anderen ist sie nur die Eintrittskarte zur zweiten Stufe.

Die zweite Stufe ist das Volksbegehren. Hier wird es ernst: Jetzt geht es um eine Zahl von Unterschriften, die im sechsstelligen Bereich liegen kann, und meist um eine feste Frist. Wird sie erreicht, muss sich der Landtag mit dem Gesetzentwurf befassen — und wenn er ihn nicht übernimmt, kommt es zur Abstimmung.

Die dritte Stufe ist der Volksentscheid. Alle Stimmberechtigten des Landes stimmen über den Gesetzentwurf ab. Nimmt eine Mehrheit ihn an — und ist ein etwaiges Zustimmungsquorum erfüllt —, gilt er wie ein vom Parlament beschlossenes Gesetz.

Diese Reihenfolge ist überall gleich; alles andere ist es nicht. Zahlen, Fristen, Eintragungsformen und Themenausschlüsse unterscheiden sich von Land zu Land so stark, dass eine allgemeine Aussage über „das Volksbegehren in Deutschland" fast immer falsch ist. Unsere Übersicht Direkte Demokratie in den Ländern stellt die Regeln nebeneinander.

Die häufigste Frage zu diesem Thema lautet: Warum stimmen wir in Deutschland nicht über Bundesgesetze ab? Die Antwort steht im Grundgesetz und ist eindeutig — aber sie ist keine Selbstverständlichkeit, sondern eine Entscheidung.

Artikel 20 Absatz 2 des Grundgesetzes sagt: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt." Das Wort Abstimmungen steht dort ausdrücklich neben den Wahlen.

Nur: Wo diese Abstimmungen stattfinden sollen, sagt der Satz nicht — und das Grundgesetz führt sie an genau einer Stelle aus. Artikel 29 regelt die Neugliederung des Bundesgebiets und sieht dafür Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung vor. Für einfache Bundesgesetze fehlt eine solche Regelung.

Weil es sie nicht gibt, kann sie auch nicht ohne Weiteres eingeführt werden. Ein bundesweiter Volksentscheid über Gesetze bräuchte eine Änderung des Grundgesetzes und damit Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat. Entsprechende Anläufe hat es mehrfach gegeben; keiner hat diese Mehrheiten erreicht.

Für die Länder gilt das Gegenteil: Ihre Verfassungen sehen die Volksgesetzgebung durchweg vor. Wer also in Deutschland an einer Abstimmung über ein Gesetz teilnimmt, tut das über Landesrecht — nie über Bundesrecht.

Die zweite Stufe ist die Stelle, an der die meisten Verfahren scheitern — und zugleich die, an der sich die Länder am stärksten unterscheiden. In 11 Ländern nennt das Gesetz einen Prozentsatz der Stimmberechtigten, in den übrigen eine feste Unterschriftenzahl.

Die Spannweite der Prozentsätze reicht von 5 % in Hessen bis 10 % in Baden-Württemberg. Auf eine Bevölkerung von mehreren Millionen umgerechnet, ist das der Unterschied zwischen einer Aufgabe, die eine gut organisierte Initiative in einigen Monaten schaffen kann, und einer, die faktisch eine Massenbewegung voraussetzt.

Die Zahl allein sagt aber noch nicht, wie schwer eine Hürde ist. Drei weitere Größen entscheiden mit. Die erste ist die Frist: Sechs Monate für eine Sammlung sind etwas völlig anderes als zwei Wochen. Die zweite ist die Eintragungsart — freie Sammlung auf der Straße, Amtseintragung im Rathaus oder beides. Die dritte ist der Themenausschluss.

Besonders die Eintragungsart wird unterschätzt. Wo nur die Amtseintragung zählt, muss jede unterstützende Person innerhalb der Frist persönlich in ein Amt gehen und dort unterschreiben. Das verschiebt den Aufwand von der Initiative zu den Unterstützern — und genau daran scheitern Verfahren, deren Anliegen breite Sympathie hat.

Für die dritte Stufe kommt eine weitere Unterscheidung hinzu, die über Erfolg und Misserfolg entscheiden kann: das Zustimmungsquorum. In 3 Ländern gilt für einfache Gesetze kein Zustimmungsquorum — dort genügt die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Wo ein Quorum gilt, zählt zusätzlich, welcher Anteil aller Stimmberechtigten zugestimmt hat; wer nicht abstimmt, wirkt dann faktisch wie eine Gegenstimme.

Über direkte Demokratie wird meist anhand der bekannten Fälle gesprochen — der Berliner Abstimmung zum Tempelhofer Feld, dem bayerischen Volksbegehren zur Artenvielfalt, dem Hamburger Zukunftsentscheid. Diese Fälle sind bekannt, weil sie es bis zur Abstimmung geschafft haben. Sie sind deshalb die schlechteste Grundlage für eine Einschätzung der Erfolgsaussichten.

Die Gesamtbilanz sieht anders aus. Über den Zeitraum 1946 bis Ende 2025 wurden in den Ländern 423 Verfahren von Bürgern eingeleitet. 111 davon erreichten die Stufe des Volksbegehrens. Zum Volksentscheid kamen 28 — das sind 6,6 % der Anläufe.

Anders gesagt: Neunzehn von zwanzig Verfahren enden, bevor abgestimmt wird. Der Trichter ist nicht die Ausnahme, sondern die Regel — und er ist gewollt: Die Stufen sollen sicherstellen, dass nur Anliegen mit erheblichem Rückhalt zur Abstimmung gelangen.

Ein Scheitern auf halber Strecke ist dabei nicht gleichbedeutend mit Wirkungslosigkeit. Ein erfolgreiches Volksbegehren zwingt das Parlament zur Befassung, und mehr als einmal hat ein Landtag das Anliegen ganz oder teilweise übernommen — dann findet kein Volksentscheid statt, obwohl das Ziel erreicht ist. Diese Fälle fallen in der Statistik unter „kein Volksentscheid" und sind trotzdem Erfolge.

Im Schnitt der vergangenen fünfzehn Jahre wurden 11,4 Verfahren pro Jahr eingeleitet — bezogen auf sechzehn Länder also weniger als eines je Land und Jahr. Volksgesetzgebung ist in Deutschland kein Alltagsinstrument, sondern die Ausnahme.

Volksgesetzgebung findet ständig statt, nur meist unbemerkt. Zum Stand 20.09.2026 führen wir 10 laufende Verfahren in 8 Ländern — von der Krankenhausfinanzierung über das Schulessen bis zum Umgang mit Pflanzenschutzmitteln in Naturschutzgebieten.

An dieser Liste lässt sich gut ablesen, wie unterschiedlich die Verfahren angelegt sind. Manche stehen ganz am Anfang und sammeln für die erste Stufe wenige tausend Unterschriften; andere laufen bereits seit Jahren, weil das jeweilige Landesrecht für ihre Stufe keine Sammelfrist vorsieht. Das älteste in unserer Liste läuft seit dem 15.09.2022.

Auffällig ist auch die Verteilung über die Länder: Sie ist keineswegs gleichmäßig. Wo die Hürden niedriger sind und die freie Sammlung erlaubt ist, entstehen mehr Verfahren — was wenig überrascht und trotzdem ein wichtiger Befund ist, denn es zeigt: Die Zahl der Verfahren misst nicht das Bedürfnis der Bürger, sondern die Zugänglichkeit des Verfahrens.

Was diese Liste nicht ist: eine vollständige Erhebung aller Aktivitäten. Aufgenommen ist, was die Quelle als laufendes Verfahren führt; Initiativen in der Vorbereitung tauchen dort noch nicht auf, abgeschlossene nicht mehr. Auch eine Bewertung der Anliegen ist damit nicht verbunden — die Liste zeigt, was läuft, nicht was gut ist (§6).

Wer selbst prüfen will, was im eigenen Land möglich ist, findet die Regeln und Anlaufstellen bei uns unter Direkte Demokratie: je Land die Stufen, die Unterschriftenzahlen, die Fristen und die Rechtsgrundlage mit Direktlink.

Kommt es zur Abstimmung, unterscheidet sie sich in der Form kaum von einer Wahl: Es gibt einen Stichtag, ein Abstimmungsheft mit dem Wortlaut der Vorlage, Wahlräume und in der Regel die Möglichkeit der Briefabstimmung. Abgestimmt wird über einen konkreten Gesetzentwurf, nicht über eine Richtung.

Häufig steht dem Entwurf der Initiative ein Konkurrenzentwurf des Parlaments gegenüber. Dann entscheiden die Stimmberechtigten zwischen zwei ausformulierten Vorlagen — eine Konstellation, die den Ausgang schwerer vorhersehbar macht und in mehreren Ländern ausdrücklich vorgesehen ist.

Nimmt eine Mehrheit den Entwurf an und ist ein etwaiges Quorum erfüllt, tritt er als Landesgesetz in Kraft. Er steht damit auf derselben Stufe wie ein vom Landtag beschlossenes Gesetz — mit einer wichtigen Folge: Der Landtag kann ihn später wieder ändern. In einigen Ländern gibt es dafür Sperrfristen, in anderen nicht.

Und wie jedes Landesgesetz unterliegt auch ein durch Volksentscheid beschlossenes der gerichtlichen Kontrolle. Verstößt es gegen die Landesverfassung oder gegen Bundesrecht, kann es aufgehoben werden. Die Zustimmung einer Mehrheit ersetzt die Bindung an geltendes Recht nicht — das ist kein Einwand gegen die direkte Demokratie, sondern dieselbe Regel, die auch für Parlamentsgesetze gilt.

Für die Einordnung eines konkreten Verfahrens lohnt sich deshalb immer der Blick in die Landesverfassung und das Ausführungsgesetz des jeweiligen Landes. Beides ist öffentlich; in unserer Länderübersicht steht je Land die Rechtsgrundlage mit Direktlink.

Wenn Ihnen auf der Straße eine Unterschriftenliste vorgelegt wird oder in den Nachrichten von einem Volksbegehren die Rede ist, helfen vier Fragen, den Vorgang einzuordnen — und sie sind alle in wenigen Minuten zu beantworten.

Erstens: Welche Stufe ist das? Eine Unterschrift für eine Volksinitiative ist etwas anderes als eine Eintragung in ein Volksbegehren. Die erste bringt ein Thema in den Landtag, die zweite kann eine Abstimmung auslösen. Initiativen nennen die Stufe in aller Regel selbst.

Zweitens: Wie hoch ist die Hürde in diesem Land — und wie lange läuft die Frist? Beides steht im Landesrecht und in unserer Länderübersicht. Eine Sammlung von 20.000 Unterschriften ohne Frist ist eine andere Aufgabe als 200.000 in sechs Monaten.

Drittens: Wo muss unterschrieben werden? Bei Amtseintragung ist der Aufwand für jeden Unterstützer deutlich höher — was die Erfolgsaussichten stark beeinflusst und erklärt, warum manche Verfahren trotz breiter Zustimmung scheitern.

Viertens: Ist das Thema überhaupt zulässig? Berührt der Entwurf im Kern den Haushalt, ist er in den meisten Ländern ausgeschlossen. Solche Verfahren scheitern nicht an den Bürgern, sondern an der rechtlichen Zulassung — oft erst nach der Sammlung.

Wer weitergehen will, findet bei uns die Regeln je Land unter Direkte Demokratie, die Zuständigen der Landeswahlleitungen unter Wahlleitungen und die Erklärungen zu den einzelnen Begriffen im Glossar.