Das Grundgesetz — die Spielregeln, auf die sich alles andere beruft

Das Grundgesetz ist die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland. Es beschreibt, wie der Staat aufgebaut ist, wer welche Entscheidungen treffen darf und welche Rechte der Einzelne gegen diesen Staat hat. Alles andere — jedes Gesetz, jede Verordnung, jeder Bescheid einer Behörde — muss sich daran messen lassen.

Der Name ist ein Stück Zeitgeschichte. Als der Parlamentarische Rat den Text 1948/49 erarbeitete, war Deutschland geteilt. Die Verfasser wollten nicht den Eindruck erwecken, die Teilung sei damit besiegelt, und wählten deshalb bewusst ein vorläufig klingendes Wort. Verkündet wurde das Grundgesetz am 23. Mai 1949; in Kraft trat es am Tag darauf. Der letzte Artikel sieht bis heute vor, dass es eines Tages von einer Verfassung abgelöst werden könnte, über die das deutsche Volk selbst entscheidet. Dazu ist es nicht gekommen — nach der Wiedervereinigung 1990 wurde stattdessen der bestehende Text beibehalten und erweitert.

An der Sache ändert der Name nichts: Rechtlich ist das Grundgesetz eine vollwertige Verfassung, und es ist die am längsten geltende demokratische Verfassung in der deutschen Geschichte.

Der wichtigste Satz für den Alltag steht in Artikel 1 Absatz 3. Er bestimmt, dass die Grundrechte Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht binden. Das klingt technisch, ist aber der Kern: Grundrechte sind keine Programmsätze und keine Absichtserklärungen. Ein Beamter, ein Richter und der Bundestag sind alle gleichermaßen daran gebunden — und wer sich nicht daran hält, dessen Entscheidung kann aufgehoben werden.

Die Grundrechte stehen ganz vorne im Text, und das ist kein Zufall. Die Verfassung von 1919 hatte sie ans Ende gestellt; 1949 wollte man deutlich machen, dass der Staat um des Menschen willen da ist und nicht umgekehrt. Artikel 1 beginnt entsprechend nicht mit dem Staat, sondern mit dem Satz, dass die Würde des Menschen unantastbar ist.

PolitikCheck erschließt 27 Artikel einzeln. 21 davon stehen im ersten Abschnitt, dem eigentlichen Grundrechtsteil. 6 weitere stehen an anderen Stellen der Verfassung — das Wahlrecht etwa, oder das Recht auf den gesetzlichen Richter. Sie heißen grundrechtsgleiche Rechte und sind genauso einklagbar; der Unterschied ist nur, wo sie im Text stehen.

Zusammengenommen ergibt das 74 einzeln benannte Ansprüche und Freiheiten — vom Brief- und Postgeheimnis bis zur Freiheit der Berufswahl. Die größte thematische Gruppe ist Schutz & Eigentum mit 7 Artikeln.

Der entscheidende Punkt wird oft missverstanden: Grundrechte richten sich gegen den Staat, nicht gegen andere Bürger. Die Meinungsfreiheit schützt davor, dass der Staat einem den Mund verbietet. Sie gibt keinen Anspruch darauf, dass eine Zeitung einen Leserbrief druckt oder eine Plattform einen Beitrag stehen lässt — beide sind selbst Private. Zwischen Privatleuten wirken die Grundrechte nur mittelbar: Gerichte müssen sie berücksichtigen, wenn sie etwa Kündigungs- oder Mietrecht auslegen.

Ein zweiter Punkt betrifft den Kreis der Berechtigten. Die meisten Grundrechte stehen jedem Menschen zu, der sich in Deutschland aufhält — unabhängig von der Staatsangehörigkeit. Einige wenige sind ausdrücklich Deutschen-Rechte: das Wahlrecht, die Versammlungsfreiheit, die Berufsfreiheit, die Freizügigkeit im Bundesgebiet. Wer nicht die deutsche Staatsangehörigkeit hat, ist dort nicht schutzlos, kann sich aber nur auf die allgemeine Handlungsfreiheit berufen, die weiter eingeschränkt werden darf.

Fast jede Diskussion über Grundrechte lässt sich mit drei Fragen ordnen. Juristen prüfen sie in dieser Reihenfolge, und wer sie kennt, kann Zeitungsmeldungen über Gerichtsurteile deutlich besser einordnen.

Das Grundgesetz lässt sich ändern, und es ist seit 1949 vielfach geändert worden — von der Wiederbewaffnung über die deutsche Einheit bis zur Schuldenbremse. Der Weg dafür steht in Artikel 79: Nötig ist ein Gesetz, das den Wortlaut ausdrücklich ändert, und dafür brauchen Bundestag und Bundesrat jeweils eine Zweidrittelmehrheit.

Diese Hürde ist hoch. Zwei Drittel im Bundestag erreicht keine Regierung allein; sie braucht Stimmen aus der Opposition. Zwei Drittel im Bundesrat setzen voraus, dass auch Länder mit anderer Regierungsfarbe mitgehen. Verfassungsänderungen sind deshalb fast immer das Ergebnis einer Verständigung über die Lagergrenze hinweg — sie sind selten und nie eine Sache einer knappen Mehrheit.

Ein Kern ist selbst mit Zweidrittelmehrheit unantastbar. Artikel 79 Absatz 3 — die Ewigkeitsklausel — verbietet Änderungen an drei Dingen: an der Gliederung des Bundes in Länder, an der grundsätzlichen Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung und an den Grundsätzen aus Artikel 1 und Artikel 20. Die Menschenwürde und die Staatsstrukturprinzipien stehen damit außerhalb dessen, worüber Mehrheiten verfügen können.

Das ist die vielleicht ungewöhnlichste Vorschrift der ganzen Verfassung: eine Demokratie, die einen Teil ihrer selbst der demokratischen Entscheidung entzieht. Der Grund liegt in der Erfahrung von 1933 — eine Verfassung, die sich mit ihren eigenen Mitteln vollständig abschaffen lässt, schützt niemanden.

Wichtig ist, was die Klausel nicht sagt: Sie schützt die Grundsätze von Artikel 1 und 20, nicht jedes einzelne Wort. Der Text darf präzisiert oder ergänzt werden; angetastet werden darf der Gehalt nicht. Wo die Grenze verläuft, entscheidet im Streitfall das Bundesverfassungsgericht.

Wer verstehen will, wie der deutsche Staat gebaut ist, muss nur einen einzigen Artikel lesen. Artikel 20 fasst in wenigen Sätzen fünf Grundentscheidungen zusammen, die zusammen die Bauform des Staates ergeben — und die durch die Ewigkeitsklausel geschützt sind.

Der zweite große Teil des Grundgesetzes ist unauffälliger als die Grundrechte und bestimmt den Alltag mindestens so stark: Er regelt, welche staatliche Ebene wofür zuständig ist. Aus diesem Teil folgt die häufigste und am wenigsten befriedigende Antwort der deutschen Politik — „dafür sind wir nicht zuständig".

Der Grundsatz steht in den Artikeln 30 und 70 und überrascht die meisten: Zuständig sind die Länder. Der Bund darf nur dort Gesetze machen, wo die Verfassung es ihm ausdrücklich erlaubt. Diese Erlaubnisse sind einzeln aufgezählt — als ausschließliche Kompetenz, bei der nur der Bund handeln darf, oder als konkurrierende, bei der die Länder zurücktreten, sobald der Bund eine Sache geregelt hat. Was in keiner Liste steht, bleibt Ländersache. Deshalb sind Schule, Polizei und Hochschulen in jedem Bundesland anders geregelt.

Unterhalb der Länder garantiert Artikel 28 den Städten und Gemeinden die kommunale Selbstverwaltung: Die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft regeln sie in eigener Verantwortung. Und über allem liegt inzwischen eine vierte Ebene — Artikel 23 regelt die Mitwirkung Deutschlands in der Europäischen Union, deren Verordnungen und Richtlinien in vielen Bereichen den Rahmen setzen.

In der Praxis ist die Zuordnung selten sauber. Von 14 Alltagsthemen im Zuständigkeits-Lotsen sind 12 auf mehrere Ebenen verteilt; nur 2 liegen bei einer einzigen. Am häufigsten beteiligt ist die Ebene Bund mit 12 von 14 Themen, die Länder kommen auf 8.

Das erklärt eine Erfahrung, die viele machen: Beim Schulgebäude ist die Kommune zuständig, beim Lehrplan das Land, beim BAföG der Bund — und niemand von ihnen kann das ganze Problem allein lösen. Das ist kein Organisationsversagen, sondern die gewollte Folge einer Ordnung, die Macht bewusst aufteilt.

Das Grundgesetz beschreibt nicht nur, wer zuständig ist, sondern auch, auf welchem Weg ein Gesetz zustande kommt — und dieser Weg ist absichtlich mit Bremsen versehen.

Am Anfang steht eine Gesetzesinitiative. Einbringen dürfen sie die Bundesregierung, der Bundesrat oder „aus der Mitte des Bundestages" eine Fraktion beziehungsweise fünf Prozent der Abgeordneten. Danach berät der Bundestag den Entwurf in mehreren Lesungen und schickt ihn dazwischen in die Fachausschüsse, wo die eigentliche Arbeit passiert.

Nach dem Beschluss im Bundestag kommt der Bundesrat ins Spiel. Ob er ein Gesetz endgültig verhindern kann, hängt von der Art ab: Bei einem Zustimmungsgesetz geht ohne ihn nichts, bei einem Einspruchsgesetz kann der Bundestag seinen Widerspruch überstimmen. Welcher Fall vorliegt, ergibt sich aus dem Grundgesetz selbst — nachzulesen unter Zustimmungs- und Einspruchsgesetz. Bei Streit vermittelt der Vermittlungsausschuss.

Am Ende steht ein Schritt, der oft übersehen wird: Der Bundespräsident fertigt das Gesetz aus. Er prüft dabei, ob es ordnungsgemäß zustande gekommen ist — und nach herrschender Auffassung auch, ob es offensichtlich gegen die Verfassung verstößt. Erst mit der Verkündung im Bundesgesetzblatt wird aus dem Beschluss geltendes Recht.

Dass ein Gesetz alle diese Stationen passiert hat, macht es noch nicht unangreifbar. Wer meint, es verletze die Verfassung, kann es überprüfen lassen — und genau hier setzt die Kontrolle durch Karlsruhe an.

Eine Verfassung wirkt nicht dadurch, dass man sie liest, sondern dadurch, dass sich Fachbegriffe, Verfahren und Streitfragen auf sie zurückführen lassen. Das lässt sich am eigenen Bestand zeigen.

Von 211 Begriffen im PolitikCheck-Glossar tragen 59 eine ausdrückliche Rechtsgrundlage. Bei 44 davon ist es ein bestimmter Artikel des Grundgesetzes — verteilt auf 30 verschiedene Artikel. Am häufigsten gebraucht wird Art. 38 mit 7 Begriffen.

Dass ausgerechnet dieser Artikel vorne liegt, ist kein Zufall: Er regelt die Wahl zum Bundestag und das freie Mandat der Abgeordneten. An ihm hängen die Wahlrechtsgrundsätze, das aktive und passive Wahlrecht und die Frage, ob eine Stimme so viel zählt wie jede andere — die Erfolgswertgleichheit. Fast jede Auseinandersetzung um das Wahlrecht, zuletzt um die Wahlrechtsreform 2023, ist am Ende ein Streit über die Auslegung dieses einen Artikels.

Eine Einschränkung gehört ausdrücklich dazu, damit die Zahlen nicht überdehnt werden: Gemessen ist die Begriffsauswahl dieser Seite, nicht die Bedeutung eines Artikels. Artikel 1 mit der Menschenwürde erscheint in dieser Zählung kaum — nicht weil er unwichtig wäre, sondern weil an ihm kein Fachbegriff des Parlamentsbetriebs hängt. Er wirkt an einer anderen Stelle: als Maßstab, an dem alles andere gemessen wird.

Ein Recht, das man nicht durchsetzen kann, ist wenig wert. Deshalb enthält das Grundgesetz in Artikel 19 Absatz 4 eine Garantie, die im internationalen Vergleich ungewöhnlich weit reicht: Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, steht ihm der Rechtsweg offen. Es gibt kein staatliches Handeln, das grundsätzlich außerhalb gerichtlicher Kontrolle stünde.

Der normale Weg führt zunächst durch die Fachgerichte — je nach Sache zum Verwaltungs-, Sozial-, Arbeits- oder Zivilgericht. Erst wenn dieser Weg ausgeschöpft ist, kommt Karlsruhe in Betracht. Die Verfassungsbeschwerde ist ausdrücklich kein weiterer Rechtszug: Das Bundesverfassungsgericht prüft nicht, ob ein Urteil im Einzelfall richtig war, sondern ob dabei ein Grundrecht verletzt wurde.

Die Hürden sind niedrig, wo es um den Zugang geht: Man braucht keinen Anwalt, und das Verfahren kostet nichts. Sie sind hoch, wo es um den Erfolg geht — die allermeisten Beschwerden werden nicht zur Entscheidung angenommen. Die Frist ist knapp: In der Regel ein Monat ab Zustellung der letzten Entscheidung.

Neben diesem Weg für Einzelne gibt es Verfahren für den Streit zwischen Staatsorganen. Eine Fraktion oder ein Viertel der Abgeordneten kann ein Gesetz auch ohne eigene Betroffenheit überprüfen lassen; Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern oder zwischen Verfassungsorganen laufen ebenfalls in Karlsruhe zusammen.

Nicht jedes Anliegen gehört vor Gericht. Wer eine Regelung nicht für verfassungswidrig, sondern schlicht für falsch hält, hat andere Wege: eine Petition an den Bundestag, das Gespräch mit dem eigenen Wahlkreisabgeordneten, in den Ländern auch Volksbegehren und Volksentscheide. Eine Übersicht über die förmlichen Möglichkeiten steht unter Bürgerinstrumente.

Ein Punkt, der regelmäßig übersehen wird: Das Grundgesetz ist nicht die einzige Verfassung, die in Deutschland gilt. Jedes Bundesland hat eine eigene — und weil Verfassungsrecht der Länder Ländersache ist, unterscheiden sie sich erheblich.

Die Regel, wie beides zusammenpasst, steht in Artikel 28: Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats entsprechen. Innerhalb dieses Rahmens sind die Länder frei. Sie dürfen weiter gehen als das Grundgesetz, aber nicht dahinter zurückfallen.

Genutzt wird dieser Spielraum durchaus. Manche Landesverfassungen enthalten Staatsziele, die im Grundgesetz fehlen — etwa zum Wohnen oder zum Sport. Deutlicher noch sind die Unterschiede bei der direkten Demokratie: Volksbegehren und Volksentscheide gibt es auf Landesebene überall, auf Bundesebene sieht das Grundgesetz sie außerhalb einer Neugliederung des Bundesgebiets nicht vor. Die Hürden dafür — wie viele Unterschriften in welcher Frist — legt jedes Land selbst fest und sie fallen sehr verschieden aus.

Auch beim Rechtsschutz gibt es eine zweite Ebene: Die meisten Länder haben ein eigenes Landesverfassungsgericht. Wer sich gegen ein Landesgesetz wehren will, kann je nach Land dorthin gehen — geprüft wird dann am Maßstab der Landesverfassung, nicht des Grundgesetzes.

Für die Praxis heißt das: Wer wissen will, welche Rechte er hat, kommt mit dem Grundgesetz weit — aber bei Schule, Polizei, Kommunalrecht und direkter Demokratie lohnt immer der zusätzliche Blick in die Verfassung des eigenen Landes. Eine pauschale Aussage „in Deutschland gilt …" ist bei diesen Themen fast immer zu grob.