Der Bundespräsident — das Amt, das prüft statt zu regieren

Der Bundespräsident ist das Staatsoberhaupt der Bundesrepublik Deutschland. Er steht als eigenes Verfassungsorgan neben Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung und Bundesverfassungsgericht — nicht über ihnen. Diese Gleichrangigkeit ist der Schlüssel zum Verständnis des Amtes: Er ist kein Aufseher der Politik, sondern ein Organ mit klar umgrenzten Aufgaben.

Am schnellsten wird das Amt verständlich, wenn man es von einem anderen abgrenzt: Der Bundespräsident ist nicht der Regierungschef. Er bestimmt keine Politik, gibt keine Richtlinien vor und leitet kein Ministerium. Das ist Sache des Bundeskanzlers, dessen Amt unter Bundeskanzleramt beschrieben ist. Wer aus anderen Ländern das Bild eines Präsidenten mitbringt, der die Regierungsgeschäfte führt, überträgt es hier falsch.

Diese Trennung ist kein Zufall, sondern eine bewusste Konstruktion. Die Weimarer Reichsverfassung hatte einen direkt vom Volk gewählten Reichspräsidenten mit weitreichenden Befugnissen vorgesehen — unter anderem der Möglichkeit, mit Notverordnungen am Parlament vorbei zu regieren. Die Erfahrungen damit haben den Parlamentarischen Rat 1948/49 dazu bewogen, das Staatsoberhaupt bewusst zurückzunehmen: keine Direktwahl, keine Notverordnungen, keine Befehlsgewalt über die Streitkräfte.

Was bleibt, ist ein Amt, dessen Gewicht sich schwer in Paragrafen fassen lässt. Der Bundespräsident hat wenige harte Befugnisse, aber eine Stellung, die ihm Gehör verschafft. Er kann nichts anordnen — und wird trotzdem gehört, weil er als Einziger für den Staat als Ganzes spricht und keine Wahl gewinnen muss.

Gewählt wird der Bundespräsident von der Bundesversammlung — einem Gremium, das ausschließlich zu diesem Zweck zusammentritt und danach wieder auseinandergeht. Es ist die größte parlamentarische Versammlung Deutschlands und existiert immer nur für einen einzigen Tag.

Sie besteht zur einen Hälfte aus den Mitgliedern des Bundestages. Die andere Hälfte wird von den Volksvertretungen der Länder gewählt — also von den Landtagen, nach dem Verhältnis ihrer Bevölkerungszahl. Diese zweite Hälfte muss nicht aus Abgeordneten bestehen: Die Länder entsenden regelmäßig auch Personen aus Sport, Kultur, Wissenschaft oder Wirtschaft. Das ist gewollt und macht die Bundesversammlung zu etwas anderem als eine Parlamentssitzung.

Gewählt ist, wer die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder erhält. Kommt diese absolute Mehrheit in zwei Wahlgängen nicht zustande, genügt im dritten Wahlgang die relative Mehrheit: Gewählt ist dann, wer die meisten Stimmen auf sich vereinigt — auch wenn das keine absolute Mehrheit mehr ist. Eine Aussprache findet nicht statt: Es wird gewählt, nicht debattiert.

Wählbar ist jeder Deutsche, der das Wahlrecht zum Bundestag besitzt und das 40. Lebensjahr vollendet hat. Das Mindestalter ist die einzige zusätzliche Hürde — eine Vorerfahrung in einem politischen Amt verlangt das Grundgesetz nicht.

In der Praxis entscheidet die Zusammensetzung der Bundesversammlung fast alles. Wer dort eine Mehrheit organisieren kann, bestimmt den Bundespräsidenten — weshalb die Kandidatensuche regelmäßig eine Verständigung zwischen mehreren Parteien voraussetzt. Diese Vorgespräche finden außerhalb des Gremiums statt und sind der eigentliche politische Vorgang; die Sitzung selbst ist meist nur noch der Vollzug.

Die Amtszeit beträgt fünf Jahre. Eine anschließende Wiederwahl ist genau einmal zulässig; danach ist Schluss. Aus dieser Regel ergeben sich die beiden Längen, die in der Übersicht immer wieder auftauchen: fünf Jahre für eine Amtszeit, zehn für zwei.

Seit 1949 haben 12 Personen das Amt geführt. Die Zeitleiste zeigt sie nebeneinander — und macht zugleich etwas sichtbar, das man leicht übersieht: Die Befugnisse des Amtes werden lückenlos wahrgenommen. Wird das Amt vakant — wie nach den Rücktritten 2010 und 2012 —, übt der Präsident des Bundesrates sie nach Artikel 57 Grundgesetz aus, bis die Bundesversammlung einen Nachfolger gewählt hat.

Diese Vertretung übernimmt der Präsident des Bundesrates — also der Regierungschef eines Landes im jährlich wechselnden Vorsitz. Das ist eine bemerkenswerte Konstruktion: Fällt das Staatsoberhaupt des Bundes aus, springt die Länderkammer ein. Der Bundestagspräsident, den viele an dieser Stelle vermuten, ist es ausdrücklich nicht.

Für die Wahl des Nachfolgers gilt eine Frist: Die Bundesversammlung tritt spätestens dreißig Tage vor Ablauf der Amtszeit zusammen. Endet das Amt vorzeitig, verschiebt sich diese Frist entsprechend nach vorn — dann muss binnen dreißig Tagen nach dem Ende gewählt werden.

Das Amt ist überparteilich, die Menschen, die es ausüben, waren es vorher meist nicht. Fast alle Bundespräsidenten hatten vor ihrer Wahl eine Parteimitgliedschaft; seit Längerem ist es üblich, sie während der Amtszeit ruhen zu lassen. Ein rechtliches Gebot dazu gibt es nicht — es ist eine Übung, die dem Amtsverständnis folgt.

Über alle Amtszeiten hinweg verteilt sich das so: 6 Amtsinhaber kamen aus der CDU, 3 aus der SPD, 2 aus der FDP, 1 war zum Zeitpunkt der Amtszeit parteilos. Die Grafik daneben zählt zusätzlich die Jahre, die auf jede Gruppe entfallen.

Diese Zahlen sind eine Auszählung und keine Aussage über Einfluss. Gewählt wird von der Bundesversammlung, deren Mehrheitsverhältnisse sich alle fünf Jahre ändern — und die Wahl eines Kandidaten setzt regelmäßig Stimmen über die eigene Partei hinaus voraus. Wer aus der Verteilung eine Dominanz herausliest, unterstellt eine Kontinuität, die es so nicht gibt.

Bemerkenswert ist eher das Gegenteil: Dass ein parteiloser Kandidat gewählt werden kann, zeigt, dass Parteizugehörigkeit für dieses Amt keine Voraussetzung ist. Eine Übersicht über die Personen mit ihren Amtszeiten steht unter Personen im Überblick.

Legt man die tatsächlichen Amtszeiten neben die Regel, zerfallen sie in wenige klare Gruppen. 5 Amtsinhaber wurden für eine zweite Amtszeit wiedergewählt — aber nur 2 von ihnen vollendeten die vollen zehn Jahre; die übrigen schieden vorzeitig aus oder sind noch im Amt. Die meisten Amtszeiten endeten nach einer Periode. Und bei 1 von 12 war schon vor Ablauf der ersten fünf Jahre Schluss.

Ein vorzeitiges Ende ist im Grundgesetz nicht als eigener Vorgang geregelt, weil es dafür keinen Mechanismus braucht: Der Bundespräsident kann zurücktreten. Eine Abwahl durch Parlament oder Volk gibt es nicht. Der einzige Weg, ihn gegen seinen Willen aus dem Amt zu entfernen, ist die Präsidentenanklage vor dem Bundesverfassungsgericht wegen vorsätzlicher Verletzung des Grundgesetzes oder eines Bundesgesetzes — ein Verfahren, das Bundestag oder Bundesrat einleiten können und das bislang nie durchgeführt wurde.

Dass ein Amt ohne Abwahlmöglichkeit trotzdem vorzeitig enden kann, hat einen einfachen Grund: Es lebt vom Ansehen. Ein Staatsoberhaupt, dessen Autorität beschädigt ist, kann seine wichtigste Funktion — für den Staat als Ganzes zu sprechen — nicht mehr ausüben. Der Rücktritt ist in diesem Amt deshalb kein Systemfehler, sondern das vorgesehene Ventil.

Ein Hinweis zur Grafik: Die Gruppen sind aus der Dauer gerechnet, nicht aus einem Feld „Rücktritt". Sie zeigt also, dass eine Amtszeit kürzer war als vorgesehen — über die Gründe im Einzelfall sagt die Rechnung nichts. Die laufende Amtszeit steht getrennt, weil ihre Enddauer noch nicht feststeht.

Die politisch bedeutsamste Aufgabe steht am Ende jedes Gesetzgebungsverfahrens. Ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz wird erst wirksam, wenn der Bundespräsident es ausfertigt — also unterzeichnet — und es anschließend im Bundesgesetzblatt verkündet wird. Ohne diese Unterschrift gibt es kein Gesetz.

Damit stellt sich die Frage, die das Amt seit Jahrzehnten begleitet: Was genau prüft er dabei? Unstreitig ist die formelle Prüfung — ob das Gesetz im vorgeschriebenen Verfahren zustande gekommen ist, ob also die Zuständigkeit des Bundes gegeben war, der Bundesrat beteiligt wurde, wo er beteiligt werden musste, und die Beschlüsse ordnungsgemäß gefasst wurden.

Umstritten ist die materielle Prüfung — ob er auch den Inhalt an der Verfassung messen darf. Die überwiegende Auffassung erkennt ihm hier ein Prüfungsrecht bei offensichtlichen und schwerwiegenden Verstößen zu. Er ist damit kein zweites Bundesverfassungsgericht: Bei Zweifelsfragen unterzeichnet er und überlässt die Klärung Karlsruhe. Nur wo die Verfassungswidrigkeit auf der Hand liegt, kommt eine Verweigerung in Betracht.

Wie selten das vorkommt, gehört zur Einordnung dazu. Die Verweigerung der Unterschrift ist ein seltener Ausnahmefall — dokumentiert sind nur wenige Fälle in mehr als sieben Jahrzehnten — und gerade deshalb wirksam. Ihre eigentliche Kraft entfaltet sie nicht im Vollzug, sondern in der Möglichkeit: Ministerien und Fraktionen wissen, dass am Ende jemand hinschaut, und arbeiten entsprechend sorgfältiger.

Ein verbreitetes Missverständnis: Der Bundespräsident darf ein Gesetz nicht deshalb ablehnen, weil er es für politisch falsch hält. Er prüft die Rechtmäßigkeit, nicht die Klugheit. Ein handwerklich schlechtes, aber verfassungsgemäßes Gesetz muss er ausfertigen. Welche Gesetze aktuell den Weg bis zur Verkündung genommen haben, zeigt Gesetz für mich.

Die meisten Aufgaben des Bundespräsidenten sind gebunden — er vollzieht, was andere entschieden haben. In wenigen Lagen bekommt er jedoch echten Entscheidungsspielraum. Diese Reservefunktionen sind der Grund, warum das Amt mehr ist als Repräsentation.

Wer die Befugnisse zusammenzählt, unterschätzt das Amt. Sein wirksamstes Instrument steht in keinem Artikel des Grundgesetzes: die öffentliche Rede. Der Bundespräsident kann Themen setzen, ohne Mehrheiten zu brauchen — und er wird gehört, gerade weil er nichts entscheidet.

Diese Wirkung hat eine strukturelle Grundlage. Er muss keine Wahl gewinnen, keine Koalition zusammenhalten und keine Fraktion überzeugen. Was er sagt, ist deshalb nicht dem Verdacht ausgesetzt, einem Wahlkampfziel zu dienen. Mehrere Reden aus der Geschichte des Amtes haben Debatten ausgelöst, die im Parlament so nicht möglich gewesen wären.

Die Kehrseite: Genau diese Freiheit macht das Amt angreifbar. Äußert sich ein Bundespräsident zu einem strittigen Thema, steht schnell der Vorwurf im Raum, er verlasse seine Überparteilichkeit. Eine scharfe Grenze gibt es nicht — sie wird in jedem Einzelfall neu ausgehandelt, und die Einschätzung, wo sie verläuft, gehört zur politischen Auseinandersetzung.

Für die Einordnung ist eine Unterscheidung hilfreich: Das Grundgesetz verlangt vom Bundespräsidenten keine inhaltliche Neutralität in Sachfragen, sondern Unparteilichkeit gegenüber den Parteien. Er darf für die Verfassungsordnung eintreten; er soll nicht für eine Fraktion Partei ergreifen. Wie viel dazwischen liegt, ist Gegenstand ständiger Debatte.