Der Bundesrat — die Kammer der Länder und wie sie am Bund mitwirkt

Der Bundesrat ist das Verfassungsorgan, über das die 16 Länder an der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mitwirken (Art. 50 GG). In Kurzform: Er ist die Länderkammer. Damit ist er der föderale Gegenpol zum Bundestag, der das ganze Bundesvolk vertritt.

Anders als in vielen anderen Staaten ist der Bundesrat keine gewählte zweite Parlamentskammer. Seine Mitglieder werden nicht vom Volk bestimmt, sondern sind Mitglieder der Landesregierungen — Ministerpräsidenten und Landesminister. Sie sitzen dort kraft ihres Amtes im Land, nicht aufgrund einer eigenen Bundestagswahl.

Das macht den Bundesrat zu einem Kernstück des Föderalismus: Die Länder geben Zuständigkeiten an den Bund ab, erhalten dafür aber über den Bundesrat ein Mitspracherecht bei allem, was sie betrifft — besonders dort, wo sie die Bundesgesetze später selbst ausführen müssen.

Rechtsgrundlage sind die Artikel 50 bis 53 des Grundgesetzes. Der Bundesrat hat keine Wahlperiode und wird nie „neu gewählt": Er ist ein ständiges Organ, dessen Zusammensetzung sich immer dann ändert, wenn in einem Land gewählt wird und eine neue Landesregierung antritt.

Im Bundesrat sitzen die Mitglieder der Landesregierungen. Jedes Land entsendet Vertreter — in der Regel den Ministerpräsidenten und einige Landesminister. Sie handeln nicht als freie Abgeordnete, sondern im Auftrag ihrer Landesregierung.

Daraus folgt ein entscheidender Unterschied zum Bundestag: Die Vertreter eines Landes haben kein freies Mandat. Ein Abgeordneter des Bundestages ist nur seinem Gewissen unterworfen; ein Bundesratsmitglied ist an die Weisung seiner Landesregierung gebunden. Deshalb müssen die Stimmen eines Landes einheitlich abgegeben werden.

Das hat eine praktische Folge, die oft für Schlagzeilen sorgt: Regiert in einem Land eine Koalition, deren Partner bei einem Bundesgesetz uneins sind, kann sich das Land nicht teilen. Kann es sich nicht auf ein Ja oder Nein einigen, wirkt die uneinheitliche Stimme wie eine Enthaltung — und eine Enthaltung zählt bei zustimmungsbedürftigen Gesetzen praktisch wie ein Nein.

Den Vorsitz führt der Bundesratspräsident, der nach einer festen Reihenfolge jährlich wechselt — traditionell übernimmt jedes Jahr ein anderer Ministerpräsident das Amt. Der Bundesratspräsident vertritt zudem den Bundespräsidenten, wenn dieser verhindert ist.

Weil die Mitglieder zugleich in ihren Ländern regieren, ist der Bundesrat kein Ort ständiger Vollversammlungen: Vieles wird in den Fachausschüssen und von den Bevollmächtigten der Länder vorbereitet, bevor im Plenum abgestimmt wird. Das erklärt, warum der Bundesrat trotz voller Terminkalender der Ministerpräsidenten überhaupt arbeitsfähig ist — die eigentliche Feinarbeit liegt, ähnlich wie beim Bundestag, in den Ausschüssen.

Anders als bei einer reinen Bevölkerungsrechnung sind die Stimmen im Bundesrat abgestuft, aber nicht streng proportional. Jedes Land hat nach Art. 51 Abs. 2 des Grundgesetzes mindestens drei Stimmen; Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben vier, solche mit mehr als sechs Millionen fünf und Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen. Zusammen ergeben sich 69 Stimmen.

Diese Staffelung ist bewusst so gebaut, dass die großen Länder nicht einfach die kleinen überstimmen können. Ein kleines Land wie Bremen ist im Verhältnis zu seiner Einwohnerzahl überrepräsentiert — das ist kein Fehler, sondern gewollt: Der Bundesrat soll die Länder als Glieder des Bundes schützen, nicht die Bevölkerung abbilden. Für die Bevölkerungsabbildung ist der Bundestag zuständig.

Für Beschlüsse gilt meist die absolute Mehrheit — mindestens 35 der 69 Stimmen. Für besonders wichtige Entscheidungen, etwa Änderungen des Grundgesetzes, sind zwei Drittel nötig. Weil die Stimmen eines Landes nur geschlossen zählen, kommt es im Bundesrat weniger auf einzelne Personen an als im Bundestag, sondern auf die Zusammensetzung der Landesregierungen.

Wie sich die Stimmen konkret auf die einzelnen Länder verteilen, hängt an deren aktueller Einwohnerzahl und kann sich verschieben, wenn ein Land eine Schwelle über- oder unterschreitet. Der Bundesrat selbst weist die aktuelle Verteilung tagesaktuell aus — auf PolitikCheck wird deshalb hier keine feste Länderliste eingetippt, sondern auf die amtliche Quelle verwiesen.

Diese Konstruktion hat eine Folge, die man kennen sollte: Weil die Zusammensetzung des Bundesrates von den Landesregierungen abhängt, verändert jede Landtagswahl auch das Kräfteverhältnis in Berlin. Wechselt in einem großen Land die Regierung, verschieben sich bis zu sechs Stimmen — ganz ohne Bundestagswahl. Der Bundesrat ist deshalb ein Organ in ständiger, langsamer Bewegung, das die politische Stimmung in den Ländern in die Bundesgesetzgebung hineinträgt.

Der wichtigste Punkt, um den Bundesrat zu verstehen: Nicht jedes Gesetz braucht seine Zustimmung. Das Grundgesetz unterscheidet zwei Arten, und davon hängt ab, wie viel Macht der Bundesrat im Einzelfall hat.

Ein Zustimmungsgesetz kann ohne das Ja des Bundesrates nicht in Kraft treten — hier hat er ein echtes Veto. Zustimmungsbedürftig ist ein Gesetz vor allem dann, wenn es tief in die Verwaltung oder die Finanzen der Länder eingreift; das Grundgesetz zählt diese Fälle einzeln auf. Bei einem Einspruchsgesetz kann der Bundesrat nur Einspruch einlegen, den der Bundestag anschließend mit seiner Mehrheit überstimmen kann.

Wie sich die Gesetze aufteilen, zeigt die Grafik: Von 138 verkündeten Gesetzen der laufenden Wahlperiode waren 46 zustimmungsbedürftig (rund 33,3 Prozent), die übrigen 92 waren Einspruchsgesetze. Der Anteil schwankt von Wahlperiode zu Wahlperiode, liegt aber typischerweise bei etwa einem Drittel.

Ob ein Gesetz zustimmungsbedürftig ist, entscheidet sich nach seinem Inhalt, nicht nach dem Wunsch der Beteiligten. Streit darüber, ob ein Gesetz der Zustimmung bedarf, hat schon mehrfach das Bundesverfassungsgericht beschäftigt — für den Bundesrat ist es der Unterschied zwischen echtem Mitentscheiden und bloßem Verzögern.

In der öffentlichen Wahrnehmung gilt der Bundesrat oft als Bremse, die der Regierung ständig in die Parade fährt. Die Zahlen zeichnen ein anderes Bild. Von 151 im Bundesrat behandelten Gesetzen der laufenden Wahlperiode wurden bisher nur 2 durch eine Zustimmungsversagung oder einen Einspruch tatsächlich aufgehalten — das sind rund 1,3 Prozent.

Die Grafik macht das sichtbar: Der ganz überwiegende Teil der Gesetze passiert den Bundesrat ohne förmlichen Einwand. Das heißt nicht, dass er keine Rolle spielt — im Gegenteil. Seine eigentliche Wirkung liegt oft schon vorher: Weil die Regierung weiß, dass ein Gesetz die Zustimmung der Länder braucht, wird von Anfang an mit dem Bundesrat gerechnet und verhandelt.

Ein echter Konflikt landet nicht sofort im Aus, sondern häufig im Vermittlungsausschuss — einem gemeinsamen Gremium von Bundestag und Bundesrat, das einen Kompromiss suchen soll. Erst wenn auch dort keine Einigung gelingt, kommt es zur Versagung oder zum Einspruch.

Die niedrige Blockadequote hat allerdings eine Kehrseite, die man nüchtern benennen sollte: In Zeiten, in denen im Bundesrat andere Mehrheiten herrschen als im Bundestag, kann er zu einem Instrument der Verzögerung werden. Ob das gerade so ist, hängt von den Landesregierungen ab — und die ändern sich mit jeder Landtagswahl.

Der Bundesrat ist nicht nur Kontrolleur der Gesetze anderer, sondern selbst Gesetzesinitiator. Über eine Gesetzesinitiative des Bundesrates können die Länder eigene Vorhaben in das Bundesgesetzgebungsverfahren einbringen — der Entwurf geht dann über die Bundesregierung an den Bundestag.

Die Grafik zählt, wie oft die einzelnen Länder an solchen Initiativen beteiligt waren. In der laufenden 21. Wahlperiode sind 50 Länder-Initiativen erfasst; weil ein Vorhaben oft von mehreren Ländern gemeinsam eingebracht wird, ergeben sich daraus 128 Beteiligungen. Am häufigsten war Bayern dabei, mit 16 Beteiligungen.

Im Vergleich zur Regierung ist das mengenmäßig ein kleiner Teil der Gesetzgebung — bundesweit gehen die meisten Entwürfe von der Bundesregierung aus, wie der Artikel zum Bundestag zeigt. Für die Länder ist der Weg über den Bundesrat aber wichtig: Er ist ihre Möglichkeit, ein Thema auf die Bundesagenda zu setzen, das ihnen unter den Nägeln brennt.

Solche Initiativen sind zugleich ein Frühwarnsystem für die Bundespolitik: Häufen sich Länder-Vorstöße zu einem Thema, ist das ein Zeichen, dass in den Ländern Handlungsbedarf gesehen wird — lange bevor daraus ein Bundesgesetz wird.

Man sollte die Zahlen dabei richtig einordnen: Erfasst sind hier die im Dokumentationssystem des Bundestages auffindbaren Vorgänge der laufenden Wahlperiode, nicht die gesamte Geschichte des Bundesrates. Wie viele Initiativen ein Land einbringt, sagt außerdem nichts über deren Erfolg — viele Vorstöße bleiben liegen. Die Grafik zeigt also, wer aktiv ist, nicht, wer sich am Ende durchsetzt. Das ist ein wichtiger Unterschied, den seriöse Zahlen immer mit ausweisen müssen.

Um die Rolle des Bundesrates greifbar zu machen, hilft es, einem Gesetz einmal von Anfang bis Ende zu folgen. Der Weg ist im Grundgesetz (Art. 76 bis 82) festgelegt und immer derselbe — egal, um welches Thema es geht.

Am Anfang steht die Gesetzesinitiative. Kommt der Entwurf von der Bundesregierung, geht er zuerst an den Bundesrat, der eine erste Stellungnahme abgeben darf — der sogenannte erste Durchgang. Erst danach berät der Bundestag den Entwurf in seinen Lesungen und beschließt ihn. Kommt der Entwurf dagegen aus dem Bundesrat selbst, läuft es umgekehrt.

Nach dem Beschluss des Bundestages ist der Bundesrat erneut am Zug — der zweite Durchgang. Jetzt entscheidet sich, was seine Zustimmung wert ist: Bei einem Zustimmungsgesetz muss er ausdrücklich Ja sagen, sonst ist das Gesetz gescheitert. Bei einem Einspruchsgesetz kann er den Vermittlungsausschuss anrufen oder Einspruch einlegen, den der Bundestag aber überstimmen kann.

Ist diese Hürde genommen, wird das Gesetz vom Bundespräsidenten ausgefertigt, im Bundesgesetzblatt verkündet und tritt in Kraft. Diese Verkündung ist der letzte Schritt — vorher ist ein Gesetz, so oft es auch in den Nachrichten stand, rechtlich noch nicht existent.

Zum Schluss die Gegenüberstellung, um die es die meisten Leser überhaupt herführt. Beide Organe wirken an der Gesetzgebung mit, aber sie stehen für zwei ganz verschiedene Dinge.