Die Lesung — warum der Bundestag jedes Gesetz dreimal berät

Der Begriff führt in die Irre: In einer Lesung wird nichts vorgelesen. Gemeint ist eine Beratungsrunde — ein Tagesordnungspunkt, in dem der Bundestag eine Vorlage bespricht und am Ende darüber entscheidet, wie es mit ihr weitergeht. Der Name stammt aus einer Zeit, in der Gesetzestexte im Parlament tatsächlich verlesen wurden, weil nicht jeder Abgeordnete eine gedruckte Fassung hatte.

Heute liegt jede Vorlage vorher schriftlich vor, als Bundestagsdrucksache. Die Geschäftsordnung nennt die Runden deshalb auch nicht „Lesungen", sondern Beratungen; im Sprachgebrauch des Parlaments und der Berichterstattung haben sich beide Wörter nebeneinander gehalten. Wer im Plenarprotokoll nachschlägt (bei uns aufbereitet unter Plenarprotokolle), findet die amtliche Bezeichnung „Erste Beratung", „Zweite Beratung", „Dritte Beratung".

Wie viele Runden eine Vorlage durchläuft, hängt davon ab, um was für eine Vorlage es sich handelt — und wer sie eingebracht hat, regelt die Gesetzesinitiative nach Artikel 76 des Grundgesetzes. § 78 Absatz 1 der Geschäftsordnung sagt es wörtlich: „Gesetzentwürfe werden in drei Beratungen, Verträge mit auswärtigen Staaten und ähnliche Verträge […] grundsätzlich in zwei Beratungen und nur auf Beschluss des Bundestages in drei Beratungen, alle anderen Vorlagen grundsätzlich in einer Beratung behandelt."

Das erklärt eine Zahl, die auf den ersten Blick verwirrt: Im erfassten Bestand stehen 1.620 Beschlussfassungen, davon entfallen nur 796 auf Gesetzgebungsvorgänge. Der Rest sind Anträge, Geschäftsordnungsentscheidungen, Wahlen und Rechtsverordnungen — Vorlagen also, die gar keine drei Runden kennen. Ein Antrag einer Fraktion wird in einer einzigen Beratung erledigt, ein Gesetzentwurf braucht drei.

In der ersten Lesung wird über den Entwurf gesprochen, aber nicht über seinen Inhalt abgestimmt. § 79 der Geschäftsordnung beschränkt die Debatte ausdrücklich: „In der Aussprache werden nur die Grundsätze der Vorlagen besprochen. Sachanträge dürfen nicht gestellt werden."

Bemerkenswert ist, dass es diese Aussprache gar nicht geben muss. Eine allgemeine Aussprache findet nach § 79 nur statt, wenn der Ältestenrat sie empfiehlt oder wenn eine Fraktion oder fünf Prozent der anwesenden Abgeordneten sie verlangen. Viele Entwürfe werden deshalb ohne jede Debatte weitergereicht — sie stehen auf der Tagesordnung und sind nach wenigen Minuten erledigt.

Am Ende der ersten Lesung steht immer dieselbe Entscheidung: die Überweisung an einen Ausschuss. § 80 Absatz 1 formuliert das als Regel — der Entwurf „wird […] einem Ausschuss überwiesen". In besonderen Fällen sind mehrere Ausschüsse zuständig; dann wird einer als federführend bestimmt, die anderen beteiligen sich gutachtlich.

Genau dieses Muster zeigen die Daten ohne jede Ausnahme: Alle 285 erfassten ersten Lesungen endeten mit einer Überweisung. Es gibt zwar einen Weg daran vorbei — nach § 80 Absatz 2 kann der Bundestag mit Zweidrittelmehrheit der Anwesenden beschließen, ohne Ausschussüberweisung sofort in die zweite Beratung einzutreten —, doch dieser Weg ist die seltene Ausnahme und im erfassten Zeitraum in der ersten Lesung nicht als eigener Ausgang aufgetaucht.

Für die politische Beobachtung heißt das: Wer aus einer hitzigen ersten Lesung schließt, ein Gesetz sei „gescheitert" oder „durch", liest die falsche Runde. Die erste Lesung ist der Moment, in dem die Fraktionen ihre Positionen öffentlich markieren — entschieden wird später.

Zwischen den Runden liegt die Phase, die in der Öffentlichkeit am wenigsten sichtbar ist und den Text am stärksten verändert: die Beratung im Ausschuss. Dort sitzen die Fachleute der Fraktionen, dort werden Sachverständige in einer Anhörung gehört, dort entstehen die Änderungen, über die das Plenum später abstimmt.

Der Ausschuss legt am Ende eine Beschlussempfehlung und einen Bericht vor. Beides erscheint als eigene Drucksache und ist die Grundlage der zweiten Lesung. § 81 Absatz 1 knüpft daran eine Frist: Die zweite Beratung „beginnt am zweiten Tag nach Verteilung der Beschlussempfehlung und des Ausschussberichts". Früher geht es nur mit Zweidrittelmehrheit der Anwesenden — oder, bei für dringlich erklärten Regierungsentwürfen, mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.

Die Zahlen im Bestand zeigen, wie viel Verkehr über diese Station läuft: Neben den ersten Lesungen sind zusätzlich Überweisungen als eigene Beschlussfassungen erfasst — vor allem für Anträge, die ohne Aussprache in den Ausschuss gehen können (§ 78 Absatz 2). Die Ausschussphase ist damit nicht ein Nebenweg des Verfahrens, sondern sein Hauptverkehrsknoten.

Ein Detail, das selten auffällt: Nach § 80a der Geschäftsordnung kann der federführende Ausschuss einen beim Bundestag angesiedelten Redaktionsstab einschalten, der einen Gesetzentwurf „auf sprachliche Richtigkeit und Verständlichkeit" prüft. Verständlichkeit ist im Verfahren also ausdrücklich vorgesehen — als Empfehlung an den Ausschuss, nicht als Pflicht.

Die zweite Lesung ist die Runde, in der es ernst wird. Sie beginnt mit einer allgemeinen Aussprache, wenn der Ältestenrat sie empfiehlt oder eine Fraktion beziehungsweise fünf Prozent der Anwesenden sie verlangen (§ 81 Absatz 1). Danach wird abgestimmt — und zwar über den Entwurf mit den Änderungen, die der Ausschuss vorschlägt.

Änderungsanträge sind jetzt zulässig, und die Hürde dafür ist niedrig: Nach § 82 Absatz 1 muss ein Antrag von „mindestens einem Mitglied des Bundestages" unterzeichnet sein. Jede einzelne Abgeordnete, jeder einzelne Abgeordnete kann also in dieser Runde einen Änderungsvorschlag ins Plenum bringen — unabhängig von der Fraktionsgröße.

Die Daten zeigen, warum diese Runde die wichtigste ist: 274 der 330 erfassten zweiten Lesungen endeten mit einer Annahme, 49 mit einer Ablehnung. In der ersten Lesung gab es keine einzige inhaltliche Entscheidung; in der zweiten fällt sie.

Eine Ablehnung in der zweiten Lesung ist endgültig. § 83 Absatz 3 der Geschäftsordnung ist an dieser Stelle unmissverständlich: „Sind in der zweiten Beratung alle Teile eines Gesetzentwurfs abgelehnt worden, so ist die Vorlage abgelehnt und jede weitere Beratung unterbleibt." Es gibt dann keine dritte Lesung mehr — der Entwurf ist erledigt.

Umgekehrt kann eine Vorlage auch zurück in den Ausschuss geschickt werden. Solange nicht abschließend abgestimmt ist, kann sie nach § 82 Absatz 3 ganz oder teilweise „auch an einen anderen Ausschuss zurückverwiesen" werden. Für die Öffentlichkeit sieht das aus wie eine Verzögerung; im Verfahren ist es der geregelte Weg, einen Streitpunkt noch einmal fachlich zu klären.

Die dritte Lesung folgt der zweiten — wie schnell, hängt davon ab, ob etwas geändert wurde. § 84 unterscheidet zwei Fälle: Wurden in zweiter Beratung keine Änderungen beschlossen, schließt sich die dritte Beratung unmittelbar an. Wurden Änderungen beschlossen, beginnt sie am zweiten Tag nach Verteilung der geänderten Drucksachen.

In dieser Runde ist die Tür für neue Vorschläge fast zu. Änderungsanträge müssen jetzt „von einer Fraktion oder von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages unterzeichnet sein" (§ 85 Absatz 1) — die Einzelperson kommt hier also nicht mehr durch. Und inhaltlich sind sie eng begrenzt: Sie dürfen sich „nur auf diejenigen Bestimmungen beziehen, zu denen in zweiter Beratung Änderungen beschlossen wurden".

Am Ende steht die Schlussabstimmung nach § 86. Ihr Ergebnis ist das, was in der Berichterstattung meist als „der Bundestag hat beschlossen" auftaucht. In den Daten spiegelt sich, dass diese Runde selten noch etwas dreht: 159 von 160 dritten Lesungen endeten mit einer Annahme.

Dass es überhaupt weniger dritte als zweite Lesungen gibt — 160 gegenüber 330 —, hat mehrere Gründe: abgelehnte Vorlagen kommen gar nicht so weit; Verträge mit auswärtigen Staaten werden grundsätzlich nur in zwei Beratungen behandelt; und bei manchen Vorlagen fallen zweite Beratung und Schlussabstimmung in einem Tagesordnungspunkt zusammen. Wer die Stufen gegeneinander rechnet, vergleicht deshalb keine Jahrgänge, sondern Verfahrensarten.

Der Normalfall ist unspektakulär: Abgestimmt wird per Handzeichen. Der Sitzungsvorstand stellt fest, welche Seite die Mehrheit hat; im Protokoll steht das Ergebnis, nicht das Verhalten der einzelnen Abgeordneten. Von den 1.620 erfassten Beschlussfassungen liefen die allermeisten so ab.

Die namentliche Abstimmung ist die Ausnahme: 63 Fälle, 3,9 Prozent. Sie muss verlangt werden, und sie hat eine Folge, die weit über den Tag hinausreicht — nur bei ihr ist dauerhaft dokumentiert, wie jede einzelne Abgeordnete und jeder einzelne Abgeordnete gestimmt hat. Alle erfassten namentlichen Abstimmungen mit dem Verhalten jedes Mitglieds stehen unter Namentliche Abstimmungen.

Auffällig ist, wo sich die namentlichen Abstimmungen häufen: In den dritten Lesungen waren es 17 von 160 (10,6 Prozent) — deutlich mehr als im Durchschnitt aller Stufen. Das passt zur Logik des Verfahrens: Bei der Schlussabstimmung geht es um das Gesetz als Ganzes, und genau dort wollen Fraktionen das Abstimmungsverhalten festgehalten sehen.

Daneben gibt es den Hammelsprung: Ist das Ergebnis eines Handzeichens strittig, verlassen die Abgeordneten den Saal und betreten ihn wieder durch eine von drei Türen — Ja, Nein, Enthaltung. Gezählt wird an der Tür. Im erfassten Zeitraum kam das nur ganz vereinzelt vor.

Für die Einordnung ist wichtig, was der Anteil namentlicher Abstimmungen NICHT misst: kein Streitniveau und keine Bedeutung eines Gesetzes. Er hängt allein davon ab, ob eine Fraktion oder eine ausreichende Zahl von Abgeordneten die namentliche Abstimmung verlangt — das kann bei einem symbolisch wichtigen Antrag geschehen und bei einem folgenreichen Gesetz unterbleiben.

Mit der dritten Lesung endet die Zuständigkeit des Bundestages, nicht das Gesetzgebungsverfahren. Artikel 77 Absatz 1 des Grundgesetzes regelt den nächsten Schritt: „Die Bundesgesetze werden vom Bundestage beschlossen. Sie sind nach ihrer Annahme durch den Präsidenten des Bundestages unverzüglich dem Bundesrate zuzuleiten."

Was der Bundesrat tun kann, hängt vom Gesetzestyp ab. Bei einem Zustimmungsgesetz muss er zustimmen, sonst kommt es nicht zustande; bei einem Einspruchsgesetz kann er Einspruch einlegen, den der Bundestag überstimmen kann. Der Unterschied ist erheblich und in Zustimmungs- und Einspruchsgesetz ausführlich erklärt.

Zwischen beiden Häusern steht der Vermittlungsausschuss. Anrufen kann ihn immer der Bundesrat; Bundestag und Bundesregierung nur dann, wenn das Gesetz die Zustimmung des Bundesrates braucht (Artikel 77 Absatz 2 Satz 4 des Grundgesetzes). Ruft der Bundesrat ihn an und schlägt der Ausschuss eine Änderung vor, muss der Bundestag erneut Beschluss fassen — das Verfahren kehrt also ins Plenum zurück.

Am Ende steht Artikel 82 des Grundgesetzes: Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und Verkündung im Bundesgesetzblatt. Welche Gesetze diesen Weg zuletzt vollständig gegangen sind und was sie enthalten, steht bei uns unter Gesetz für mich — jeweils mit dem amtlichen Wortlaut und einer Zusammenfassung in Alltagssprache.

Rund um die Lesungen halten sich einige Annahmen hartnäckig — vier davon begegnen einem besonders oft.

Wer ein Vorhaben verfolgen will, sollte den richtigen Zeitpunkt kennen. Die erste Lesung ist der öffentliche Auftakt: Sie zeigt, wer wofür steht. Wer Einfluss nehmen möchte — über eine Petition, ein Schreiben an den eigenen Wahlkreisabgeordneten oder einen Verband —, tut das sinnvollerweise, bevor der Ausschuss seine Beschlussempfehlung fertigstellt. Danach steht der Text im Wesentlichen.

Wer wissen will, ob ein Gesetz durchkommt, schaut auf die zweite Lesung. Dort wird angenommen oder abgelehnt; die Schlussabstimmung bestätigt in aller Regel nur noch. Und wer wissen will, wie eine bestimmte Abgeordnete gestimmt hat, braucht eine namentliche Abstimmung — sonst gibt es diese Information schlicht nicht.

Die Termine der Sitzungswochen und die Tagesordnungen sind öffentlich; wann der Bundestag als Nächstes zusammentritt, steht unter Termine. Die Debatten selbst sind im Wortlaut nachlesbar — jede Rede, jeder Zwischenruf, jedes Abstimmungsergebnis. Bei uns aufbereitet finden Sie das unter Plenarprotokolle und Zwischenrufe.

Und eine letzte Einordnung, die vor Fehlschlüssen schützt: Die Zahlen in diesem Artikel zählen Beschlussfassungen, nicht Gesetze. Ein einziger Gesetzentwurf erscheint mehrfach — einmal je Beratungsstufe. Wer aus 285 ersten Lesungen ableitet, der Bundestag habe 285 Gesetze verabschiedet, verwechselt die Datenklasse. Der erfasste Zeitraum reicht vom 25.03.2025 bis zum 10.07.2026.