Die Fraktion — warum im Bundestag fast nichts ohne sie läuft

Der Bundestag hat 630 Mitglieder. Würde jede einzelne von ihnen zu jedem Thema eigene Anträge stellen und eigene Reden halten, käme das Parlament zu nichts. Die Fraktion ist die Antwort auf dieses Mengenproblem: der Zusammenschluss von Abgeordneten derselben Partei zu einer handlungsfähigen Einheit.

Man kann sich den Bundestag als Haus mit zwei Etagen vorstellen. Unten, im Plenarsaal, findet das statt, was im Fernsehen zu sehen ist: Reden, Abstimmungen, Zwischenrufe. Die eigentliche Arbeit passiert eine Etage darüber — in den Fraktionssitzungen, den Arbeitsgruppen und den Ausschüssen. Wenn ein Gesetz im Plenum aufgerufen wird, ist die Entscheidung darüber in aller Regel längst gefallen.

Das ist kein Missstand, sondern die Bedingung dafür, dass ein Parlament dieser Größe arbeiten kann. Eine Fraktion bündelt Fachwissen, verteilt Zuständigkeiten und sorgt dafür, dass nicht 630 Menschen dieselbe Akte lesen müssen. Sie macht aus vielen Einzelmeinungen eine Position, über die sich verhandeln lässt.

Eine Besonderheit gibt es im Bundestag seit jeher: Zwei Parteien dürfen sich zu einer gemeinsamen Fraktion zusammenschließen, wenn sie in keinem Bundesland gegeneinander antreten. Genau darauf beruht die gemeinsame Fraktion von CDU und CSU — zwei eigenständige Parteien, eine Fraktion. Bei der Bundestagswahl werden sie getrennt gezählt, im Parlament treten sie gemeinsam auf.

Fraktionsstatus bekommt man nicht durch Erklärung, sondern durch Größe. Die Geschäftsordnung des Bundestages verlangt in § 10 mindestens fünf vom Hundert der Mitglieder. Bei 630 Abgeordneten liegt die Schwelle damit bei 32 Personen — fünf Prozent von 630 sind rechnerisch keine ganze Zahl, und eine halbe Person gibt es nicht.

Diese Schwelle hat nichts mit der Fünf-Prozent-Hürde bei der Wahl zu tun, auch wenn beide dieselbe Zahl tragen. Die Wahlhürde entscheidet, ob eine Partei überhaupt ins Parlament kommt. Die Fraktionsschwelle entscheidet, was ihre Abgeordneten dort dürfen, wenn sie drin sind. Eine Partei kann die Wahlhürde nehmen und die Fraktionsschwelle trotzdem verfehlen.

Derzeit gibt es 5 Fraktionen. Die größte, CDU/CSU, hat 208 Mitglieder; die kleinste, Die Linke, kommt auf 64 und liegt damit 32 Personen über der Schwelle. Dazu kommen 3 Abgeordnete ohne Fraktion.

Wer die Schwelle nicht erreicht, ist nicht rechtlos, aber deutlich eingeschränkt. Der Bundestag kann einer kleineren Zahl von Abgeordneten per Beschluss den Status einer Gruppe zuerkennen — mit abgestuften Rechten, die er selbst festlegt. Ohne einen solchen Beschluss bleiben Abgeordnete fraktionslos: Sie haben Rede- und Stimmrecht, können aber vieles nicht aus eigener Kraft anstoßen.

Der Unterschied zwischen Fraktion und Nicht-Fraktion ist kein Etikett, sondern eine Liste konkreter Befugnisse. Diese Rechte erklären, warum um den Fraktionsstatus so hart gerungen wird.

Dass Redezeit „nach dem Stärkeverhältnis" verteilt wird, steht in der Geschäftsordnung. Wie gut die Regel in der Praxis funktioniert, lässt sich an den Plenarprotokollen überprüfen — und genau das haben wir getan.

Ausgewertet sind 90 Sitzungen der laufenden Wahlperiode mit den Redebeiträgen von 617 Abgeordneten. Verglichen wird für jede Fraktion, welchen Anteil sie am gesamten Redeumfang hat und welchen Anteil sie an den Mandaten hält.

Das Ergebnis ist bemerkenswert unspektakulär: Beide Werte liegen für jede Fraktion nah beieinander. Am weitesten auseinander fallen sie bei CDU/CSU mit 2,4 Prozentpunkten. Die Regel wirkt also tatsächlich — was nicht selbstverständlich ist, denn sie wird nicht automatisch angewendet, sondern in jeder Sitzungswoche im Ältestenrat neu verabredet.

Eine Einschränkung gehört dazu: Gemessen wird hier der Redeumfang in Wörtern, nicht die Redezeit in Minuten — die Protokolle weisen keine Zeiten aus. Wer schnell spricht, kommt bei gleicher Minutenzahl auf mehr Wörter. Für die Größenordnung spielt das keine Rolle, für einen Vergleich auf die Nachkommastelle schon.

Ein zweiter Punkt ist wichtiger: Mitglieder der Bundesregierung reden nicht auf dem Kontingent ihrer Fraktion. Sie können jederzeit das Wort verlangen. In dieser Auswertung sind ihre Beiträge der Fraktion zugerechnet, der sie als Abgeordnete angehören — das verschiebt die Anteile leicht zugunsten der Regierungsfraktionen.

Von außen wirkt eine Fraktion wie ein Block. Von innen ist sie eine kleine Organisation mit eigener Führung, eigenen Fachleuten und einem festen Wochenrhythmus.

An der Spitze steht der Fraktionsvorsitz — eines der einflussreichsten Ämter im politischen Berlin, oft mächtiger als ein Ministeramt. Dazu kommen mehrere Stellvertreter, die jeweils mehrere Politikfelder verantworten. Die Parlamentarischen Geschäftsführer organisieren den Betrieb: Wer redet wann, wer sitzt in welchem Ausschuss, wann wird abgestimmt.

Fachlich zerfällt eine Fraktion in Arbeitsgruppen, die den Ausschüssen entsprechen — Haushalt, Inneres, Gesundheit, Verteidigung und so fort. Wer dort für ein Thema zuständig ist, gilt in der Fraktion als der Fachpolitiker dafür. In der Praxis folgt eine Fraktion der Empfehlung ihrer eigenen Fachleute meistens, weil niemand sonst die Materie so genau kennt.

Der Wochenrhythmus ist eng getaktet. In einer Sitzungswoche tagen zuerst die Arbeitsgruppen, dann die Fraktion insgesamt, dann die Ausschüsse, dann das Plenum. Wenn eine Sache im Plenum aufgerufen wird, hat sie diesen Weg bereits hinter sich — deshalb wirken Plenardebatten oft wie das Vorlesen fertiger Positionen. Genau das sind sie meistens auch.

Was in der Fraktionssitzung gesprochen wird, ist nicht öffentlich. Das ist einer der Gründe, warum der Streit dort härter geführt werden kann als im Plenum: Wer sich intern durchsetzen will, muss nicht auf das Bild in der Öffentlichkeit achten.

Kaum ein Begriff wird so oft falsch verwendet wie dieser. Der Unterschied ist keine Wortklauberei, sondern eine Frage des Verfassungsrechts.

Fraktionszwang wäre verfassungswidrig. Artikel 38 des Grundgesetzes sagt, dass Abgeordnete Vertreter des ganzen Volkes sind, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Eine Fraktion kann eine Stimme deshalb nicht erzwingen. Eine Abstimmung, bei der jemand gegen seinen Willen gestimmt hätte, ist trotzdem gültig — aber niemand hat ein Recht darauf, sie zu verlangen.

Fraktionsdisziplin ist etwas anderes: die freiwillige Übung, nach außen geschlossen aufzutreten, nachdem intern gestritten und abgestimmt wurde. Sie beruht auf Gegenseitigkeit — wer heute mitträgt, was ihm nicht passt, erwartet dasselbe beim nächsten Mal. Mehr dazu unter Fraktionsdisziplin.

Die Druckmittel einer Fraktion sind trotzdem real, nur eben indirekt: Ausschusssitze, Redezeiten, Listenplätze bei der nächsten Wahl, das Ansehen in der eigenen Gruppe. Wer regelmäßig ausschert, spürt das — ohne dass irgendeine Regel gebrochen würde.

Bei besonders persönlichen Fragen — etwa in bioethischen Themen — verzichten Fraktionen oft ausdrücklich auf eine gemeinsame Linie. Solche Abstimmungen werden dann quer durch die Fraktionen entschieden, und man sieht auf den Ergebnislisten Namen nebeneinander, die sonst nie zusammen abstimmen. Wie einzelne Abgeordnete tatsächlich gestimmt haben, lässt sich bei namentlichen Abstimmungen nachsehen.

Eine Fraktion ist kein fester Bestand. Abgeordnete treten aus, werden ausgeschlossen oder wechseln — und weil das Mandat an der Person hängt und nicht an der Fraktion, hat das Folgen, die viele überraschen.

Der entscheidende Punkt zuerst: Das Mandat bleibt. Wer aus Fraktion oder Partei austritt, behält seinen Sitz im Bundestag bis zum Ende der Wahlperiode. Das folgt unmittelbar aus dem freien Mandat nach Artikel 38 des Grundgesetzes. Ein Sitz gehört der gewählten Person, nicht der Partei, die sie aufgestellt hat. Es gibt kein Verfahren, mit dem eine Partei einen Abgeordneten aus dem Parlament entfernen könnte.

Für die Betroffenen ändert sich trotzdem viel. Als fraktionslose Abgeordnete verlieren sie ihre Ausschusssitze — die werden nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen vergeben, und wer zu keiner gehört, kommt darin nicht vor. Sie verlieren das eigene Redezeitkontingent, die Zuarbeit des Fraktionsapparats und die Möglichkeit, allein einen Antrag ins Plenum zu bringen.

Für die verlassene Fraktion kann es ebenfalls unangenehm werden. Sinkt sie unter die Schwelle von 32 Mitgliedern, verliert sie den Fraktionsstatus — mit allen Rechten, die daran hängen. In der Praxis betrifft das nur kleine Fraktionen, aber es ist der Grund, warum der Abgang einzelner Abgeordneter dort ungleich schwerer wiegt als bei einer großen.

Wechselt jemand direkt in eine andere Fraktion, muss diese ihn aufnehmen — einen Anspruch darauf gibt es nicht. Die Fraktion entscheidet selbst, wen sie aufnimmt, genau wie sie über einen Ausschluss entscheidet. Auch hier gilt: Der Ausschluss beendet die Zugehörigkeit zur Fraktion, nicht das Mandat.

Fraktionen sind auf Abgrenzung angelegt — trotzdem bringen sie manches gemeinsam ein. Wie oft das vorkommt, lässt sich aus den amtlichen Vorgangsdaten des Bundestages zählen.

Von 656 Anträgen der laufenden Wahlperiode wurden 24 von mehr als einer Fraktion gemeinsam eingebracht — 3,7 Prozent, verteilt auf 6 verschiedene Konstellationen.

Bevor man diese Zahl als Maß für Zerstrittenheit liest, gehört eine Einordnung dazu: Gezählt ist, wer einen Antrag einbringt, nicht wer ihm zustimmt. Ein Antrag, den eine Fraktion allein einbringt und dem drei andere zustimmen, taucht hier nicht auf. Über die tatsächliche Einigkeit im Parlament sagt die Zahl also wenig — sie beschreibt das gemeinsame Auftreten, nicht das gemeinsame Entscheiden.

Der häufigste Fall ist naheliegend: die Fraktionen, die zusammen die Regierung tragen. Eine Koalition verabredet in ihrem Koalitionsvertrag, wesentliche Vorhaben gemeinsam einzubringen — Anträge dieser Fraktionen erscheinen deshalb regelmäßig zusammen.

Interessanter sind die selteneren Kombinationen. Gemeinsame Anträge über die Trennlinie von Regierung und Opposition hinweg betreffen typischerweise Angelegenheiten des Parlaments selbst, Gedenkanlässe oder außenpolitische Erklärungen — Fälle also, in denen Geschlossenheit die eigentliche Botschaft ist.

Alles bisher Gesagte gilt für den Bundestag. Für die Landtage ist das Parlamentsrecht Ländersache — jedes Land hat eine eigene Geschäftsordnung und ein eigenes Fraktionsgesetz. Die Grundidee ist überall dieselbe, die Zahlen sind es nicht.

Der wichtigste Unterschied betrifft die Mindestgröße. Die fünf Prozent des Bundestages sind kein bundesweiter Standard: Manche Länder verlangen ebenfalls einen Prozentsatz, andere eine feste Zahl von Abgeordneten. In kleineren Landtagen kann das bedeuten, dass schon eine Handvoll Abgeordneter für den Fraktionsstatus genügt — in absoluten Zahlen also viel weniger als im Bundestag.

Auch die Rechte fallen unterschiedlich aus. Ob eine Gruppe unterhalb der Fraktionsschwelle anerkannt wird, welche Mittel sie bekommt und welche Quoren für Untersuchungsausschüsse gelten, regelt jedes Land für sich. Wer wissen will, was in seinem Landtag gilt, muss in dessen Geschäftsordnung schauen — eine Übertragung der Bundesregeln führt in die Irre.

Eines ist dagegen überall gleich, weil es aus der Verfassung kommt: Das freie Mandat gilt in jedem deutschen Parlament. Fraktionszwang ist auf Landesebene genauso unzulässig wie im Bundestag.