Die Gesetzesinitiative — wer einen Gesetzentwurf einbringen darf und wer nicht

Der Anfang jedes Gesetzes ist eine Frage der Zuständigkeit, nicht der Idee. Ideen für Gesetze entstehen überall — in Ministerien, in Verbänden, in Redaktionen, in Bürgerinitiativen, an Küchentischen. Aber nur drei Stellen dürfen daraus eine förmliche Vorlage machen und sie ins Verfahren geben.

Artikel 76 Absatz 1 des Grundgesetzes nennt sie in einem einzigen Satz: die Bundesregierung, die Mitte des Bundestages und der Bundesrat. Juristen nennen diese Aufzählung abschließend — es gibt keine weiteren Berechtigten, und der Kreis lässt sich auch nicht durch ein einfaches Gesetz erweitern, weil er in der Verfassung steht.

Das klingt selbstverständlich, hat aber eine Folge, die viele überrascht: Ein einzelner Abgeordneter kann keinen Gesetzentwurf einbringen, auch wenn er direkt in seinem Wahlkreis gewählt wurde. Er braucht dafür seine Fraktion oder genügend Mitunterzeichner. Und ein Ministerium kann es ebenfalls nicht für sich allein — es braucht den Beschluss des gesamten Kabinetts.

Wer den Unterschied zwischen „Initiative" und „Entscheidung" einmal verstanden hat, liest Nachrichten anders. Die Meldung „Das Ministerium plant ein Gesetz" beschreibt einen Entwurf, der noch gar nicht im Verfahren ist. Erst wenn die Bundesregierung ihn beschlossen und weitergeleitet hat, wird daraus eine Vorlage im Sinne des Grundgesetzes — und selbst dann liegt sie zunächst nicht beim Bundestag.

Alle drei Wege sind rechtlich gleichwertig. Kein Urheber hat einen Vorrang, keiner ein besseres Recht, und keiner kann einen anderen daran hindern, dieselbe Frage mit einem eigenen Entwurf aufzugreifen. Es kommt regelmäßig vor, dass zu einem Thema mehrere Entwürfe nebeneinander im Verfahren sind.

Von den drei Wegen ist dieser der missverständlichste, weil das Grundgesetz ihn nicht ausbuchstabiert. Was „aus der Mitte des Bundestages" heißt, regelt das Parlament selbst in seiner Geschäftsordnung: Eine Vorlage muss von einer Fraktion oder von fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages unterzeichnet sein.

Fünf Prozent sind keine kleine Hürde. Sie sind bewusst so gesetzt, dass eine einzelne Person das Verfahren nicht in Gang setzen kann — und zugleich so, dass eine Fraktion es immer kann. Damit ist das Initiativrecht praktisch ein Fraktionsrecht, und zwar für Regierungs- wie für Oppositionsfraktionen gleichermaßen.

Dass eine Fraktion einbringen darf, heißt nicht, dass ihr Entwurf Aussicht auf eine Mehrheit hat. Genau das ist aber auch nicht der einzige Zweck: Ein eingebrachter Entwurf erzwingt eine Beratung, wird als Drucksache veröffentlicht und ist damit dauerhaft nachlesbar. Für Fraktionen ohne Mehrheit ist das ein Instrument, ein Thema auf die Tagesordnung zu setzen.

Es gibt eine Ausnahme von der Fraktionslogik, die in der Praxis große Bedeutung hat: Bei Fragen, die als Gewissensfragen gelten, werden Entwürfe häufig von Abgeordneten mehrerer Fraktionen gemeinsam eingebracht. Auch dann gilt die Fünf-Prozent-Regel — nur werden die Unterschriften eben über Fraktionsgrenzen hinweg gesammelt.

Die amtliche Statistik zählt jede Initiative der Fraktion oder Fraktionskombination zu, die sie eingebracht hat. Die Grafik zeigt diese Verteilung für die laufende Wahlperiode. Sie sagt, wie oft eingebracht wurde — nicht, was daraus geworden ist, und erst recht nichts über die Qualität der Entwürfe.

Wer glaubt, ein Gesetzentwurf lande immer zuerst im Bundestag, irrt in zwei von drei Fällen. Das Grundgesetz schiebt vor den Beginn der parlamentarischen Beratung einen Schritt, den es „Zuleitung" nennt und den man sich am besten als Anhörung der jeweils anderen Seite vorstellt.

Vorlagen der Bundesregierung sind zunächst dem Bundesrat zuzuleiten (Art. 76 Abs. 2 GG). Die Länderkammer darf innerhalb von sechs Wochen Stellung nehmen; verlangt sie aus wichtigem Grund eine Verlängerung, sind es neun Wochen. Bezeichnet die Regierung eine Vorlage ausnahmsweise als besonders eilbedürftig, kann sie sie schon nach drei Wochen an den Bundestag weitergeben — die Stellungnahme wird dann nachgereicht.

Umgekehrt gilt dasselbe Prinzip: Vorlagen des Bundesrates gehen durch die Bundesregierung an den Bundestag, in der Regel innerhalb von sechs Wochen, und die Regierung soll dabei ihre Auffassung darlegen (Art. 76 Abs. 3 GG). Auch hier gibt es Verlängerung und Eilfall. Bei Änderungen des Grundgesetzes und bei der Übertragung von Hoheitsrechten beträgt die Frist in beiden Richtungen neun Wochen.

Aus dieser Konstruktion folgt eine Eigenheit, die im Alltag der Gesetzgebung sichtbar ist: Ein inhaltlich gleicher Entwurf erreicht das Parlament schneller, wenn ihn die Koalitionsfraktionen einbringen, als wenn ihn die Bundesregierung einbringt — denn nur die Regierungsvorlage muss den Vorlauf über den Bundesrat nehmen. Das ist keine Umgehung, sondern die unmittelbare Folge des Wortlauts von Artikel 76.

Die Grafik macht diesen Vorlauf an der amtlichen Statistik sichtbar. Sie führt zwei Summen getrennt: alles, was eingebracht wurde, und das, was beim Bundestag angekommen ist. Bei den Vorlagen aus der Mitte des Bundestages sind beide Zahlen identisch — dort gibt es schlicht nichts dazwischen.

Rechtlich sind die drei Wege gleichwertig, praktisch sind sie es nicht. Der weitaus größte Teil aller Gesetzentwürfe stammt von der Bundesregierung — und dafür gibt es einen sehr handfesten Grund, der nichts mit Macht zu tun hat, sondern mit Personal.

Ein Gesetzentwurf ist ein technisches Dokument. Er muss in das bestehende Recht eingepasst werden, europarechtliche Vorgaben beachten, Übergangsfristen regeln, Zuständigkeiten benennen und die Kosten für Bund, Länder, Gemeinden und Wirtschaft ausweisen. Diese Arbeit leisten die Fachreferate der Ministerien; ein Fraktionsstab ist um ein Vielfaches kleiner.

Dazu kommt die Rolle, die das Grundgesetz der Regierung ohnehin zuweist. Sie führt die Verwaltung, kennt die Vollzugsprobleme aus erster Hand und ist an europäische Umsetzungsfristen gebunden. Ein erheblicher Teil der Regierungsvorlagen setzt schlicht um, was auf europäischer Ebene bereits beschlossen wurde — dort ist der politische Spielraum klein und die Zuständigkeit eindeutig.

Für Leserinnen und Leser heißt das: Die Frage „Wer hat das Gesetz gemacht?" hat fast nie eine einzige Antwort. Der Text stammt meist aus einem Ministerium, eingebracht wird er von der Regierung oder von den sie tragenden Fraktionen, verändert wird er im Ausschuss, beschlossen im Plenum, und beteiligt sind über den Bundesrat auch die Länder.

Wer nachvollziehen will, wie diese Arbeitsteilung im laufenden Betrieb aussieht, findet unter Parlamentsarbeit die Zahlen zur laufenden Wahlperiode und unter Gesetz für mich, welche beschlossenen Vorhaben im Alltag ankommen.

Zwischen dem Einbringen und dem geltenden Recht liegen mehrere Stationen, an denen ein Entwurf stecken bleiben kann. Er wird in erster Lesung an die Ausschüsse überwiesen, dort beraten, verändert oder liegen gelassen; kommt er zurück ins Plenum, entscheidet die Mehrheit. Danach folgen der Bundesrat, gegebenenfalls der Vermittlungsausschuss, die Unterschrift des Bundespräsidenten und die Verkündung.

Die Grafik zeigt, wie unterschiedlich diese Strecke je nach Urheber ausgeht. Der Zusammenhang dahinter ist keine Bewertung der Entwürfe, sondern eine Aussage über Mehrheiten: Beschlossen wird, wofür sich im Bundestag eine Mehrheit findet — und die Mehrheit stellt in aller Regel die Koalition, die auch die Regierung trägt.

Ein zweiter Grund ist der Kalender. Am Ende einer Wahlperiode gilt der Grundsatz der Diskontinuität: Alle Vorlagen, über die nicht abschließend entschieden wurde, gelten als erledigt. Sie verfallen nicht, weil jemand sie abgelehnt hätte, sondern weil ein neu gewählter Bundestag nicht an die unerledigten Vorgänge des alten gebunden ist. Wer sie weiterverfolgen will, muss sie in der neuen Wahlperiode erneut einbringen.

Deshalb ist Vorsicht geboten bei der Aussage, ein Entwurf sei „gescheitert". In einer laufenden Wahlperiode heißt „noch nicht beschlossen" meistens genau das — noch nicht. Die amtliche Statistik ist ein Zwischenstand, kein Endergebnis, und ihre Zahlen wachsen bis zum letzten Sitzungstag weiter.

Und noch eine Feinheit gehört dazu: Die Statistik führt einen verabschiedeten Entwurf unter genau einem Urheber. Ob Gedanken aus einer anderen Vorlage im Ausschuss übernommen wurden, lässt sich daraus nicht ablesen. Eine Null in einer Zeile heißt deshalb nicht, dass die Initiativen dieses Urhebers folgenlos geblieben sind — sie heißt nur, dass unter seinem Namen nichts verabschiedet wurde.

Kein Initiativrecht zu haben, heißt nicht, ohne Möglichkeiten zu sein. Es heißt nur, dass der Weg über eine der drei berechtigten Stellen führt — und alle drei sind ansprechbar.

Der förmlichste Weg ist die Petition. Das Grundgesetz gibt jedem das Recht, sich mit Bitten und Beschwerden an die Volksvertretung zu wenden (Art. 17 GG). Eine Petition ist kein Gesetzentwurf und wird auch nicht zu einem; sie kann aber dazu führen, dass sich der Petitionsausschuss mit einem Anliegen befasst und die Bundesregierung dazu Stellung nehmen muss. Wie das abläuft, steht unter Petition, die laufenden Verfahren stehen unter Petitionen.

Der direkteste Weg ist der zu den eigenen Abgeordneten. Sie sind die einzigen Personen im Verfahren, die man persönlich erreichen kann, und sie brauchen für eine Initiative ihre Fraktion — genau deshalb ist eine gut begründete Zuschrift dort mehr wert als anderswo. Kontaktdaten aller Mitglieder des Bundestages stehen unter Abgeordnete.

Wirksam, aber weniger bekannt sind die Instrumente der Öffentlichkeit: Wer eine Antwort der Bundesregierung zu einem Sachverhalt will, kann eine Fraktion um eine Kleine Anfrage bitten; die Antworten sind amtliche Dokumente und öffentlich. Eine Übersicht der parlamentarischen Instrumente steht unter Instrumente.

Und schließlich: Auf Landesebene gibt es einen Weg, den es im Bund nicht gibt — das Volksbegehren. Dort können Bürgerinnen und Bürger einen Gesetzentwurf tatsächlich selbst in Gang setzen. Die Regeln dafür stehen im jeweiligen Landesrecht und unterscheiden sich erheblich; eine Übersicht mit den amtlichen Landesquellen steht unter Direkte Demokratie.

Alles bisher Gesagte gilt für Bundesgesetze. Für Landesgesetze gilt es nicht — jedenfalls nicht automatisch. Wer ein Gesetz in einem Landtag einbringen darf, steht in der Verfassung des jeweiligen Landes, und die sechzehn Landesverfassungen sind an dieser Stelle nicht deckungsgleich.

Zwei Wege ähneln dem Bund in aller Regel: die Landesregierung und die Mitte des Landtags, also Fraktionen oder eine bestimmte Zahl von Abgeordneten. Wie viele Unterschriften nötig sind, ist aber Landesrecht und deshalb von Land zu Land verschieden — eine Zahl aus einem Land auf ein anderes zu übertragen, ist der häufigste Fehler bei diesem Thema.

Ein dritter Weg unterscheidet die Länder grundsätzlich vom Bund: das Volksbegehren. In den Ländern können Bürgerinnen und Bürger unter bestimmten Voraussetzungen selbst einen Gesetzentwurf ins Parlament bringen und notfalls einen Volksentscheid herbeiführen. Auf Bundesebene gibt es das nicht — über einfache Bundesgesetze kann nicht abgestimmt werden; das Grundgesetz sieht Volksentscheide nur für die Neugliederung des Bundesgebietes vor.

Auch die Quoren dieses dritten Weges gehen weit auseinander: Wie viele Unterschriften ein Volksbegehren braucht, in welcher Frist und in welcher Form sie gesammelt werden dürfen, entscheidet jedes Land für sich. Wir führen diese Werte je Land mit der amtlichen Landesquelle unter Direkte Demokratie; wo sich ein Wert nicht amtlich belegen ließ, steht dort bewusst nichts.

Für die Praxis heißt das: Bei jeder Aussage über Gesetzesinitiativen lohnt die Rückfrage, welche Ebene gemeint ist. Ein Satz, der für den Bundestag stimmt, kann für den Landtag nebenan falsch sein — und beide zusammen sagen nichts über die Gemeinde, in der viele Entscheidungen des Alltags fallen. Wie die Ebenen zusammenhängen, steht unter Föderalismus.