Föderalismus — warum in Deutschland nicht alles in Berlin entschieden wird

Föderalismus ist ein Ordnungsprinzip: Ein Staat besteht aus mehreren Gliedstaaten, die nicht bloß Verwaltungsbezirke sind, sondern eigene Staatlichkeit besitzen. Sie haben eigene Verfassungen, eigene Parlamente, eigene Regierungen, eigene Gerichte und eigene Haushalte. In Deutschland heißt dieses Prinzip im Grundgesetz Bundesstaat und steht in Artikel 20 Absatz 1.

Der Unterschied zu einem Zentralstaat ist grundlegend. In einem Zentralstaat sind Regionen Untergliederungen, deren Kompetenzen die Zentrale einräumt und wieder einziehen kann. Im Bundesstaat haben die Länder eigene Rechte, die ihnen die Verfassung zuweist — und der Bund kann sie ihnen nicht einfach nehmen. Das ist keine Frage der Höflichkeit, sondern des Verfassungsrechts.

Das Grundgesetz sichert dieses Prinzip so stark ab wie kaum etwas anderes. Nach Artikel 79 Absatz 3 ist eine Änderung des Grundgesetzes unzulässig, welche die Gliederung des Bundes in Länder oder die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung berührt. Diese sogenannte Ewigkeitsgarantie bedeutet: Auch eine noch so große Mehrheit im Bundestag könnte die Länder nicht abschaffen. Das Bundesstaatsprinzip ist der Verfügung des Gesetzgebers entzogen.

Warum das so ist, hat historische Gründe. Deutschland war über Jahrhunderte ein Verbund vieler Territorien; die zentralistische Phase zwischen 1933 und 1945 endete in einer Katastrophe. Der Parlamentarische Rat entschied sich 1949 bewusst für eine Ordnung, in der Macht auf mehrere Ebenen verteilt ist — Föderalismus ist damit ein Baustein der Gewaltenteilung, nur nicht zwischen Staatsfunktionen, sondern zwischen Ebenen.

Unterhalb der Länder steht die dritte Ebene: die Kommunen. Sie sind verfassungsrechtlich Teil der Länder und keine dritte Staatsebene im strengen Sinn — aber Artikel 28 Absatz 2 garantiert ihnen, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Diese kommunale Selbstverwaltung ist der Grund, warum ein Gemeinderat über den Bebauungsplan entscheidet und nicht ein Ministerium.

Die verbreitete Vorstellung geht so: Für jede Frage gibt es eine zuständige Stelle, man muss sie nur finden. Im Bundesstaat trifft das selten zu. Ordnet man Alltagsthemen der Ebene zu, die das Grundgesetz dafür vorsieht, sind bei 12 von 14 Themen mehrere Ebenen beteiligt. Bei 6 Themen sind es sogar drei oder mehr.

Ein einziges zuständiges Gegenüber gibt es nur bei 2 Themen: Müll, Straße & Ortsbild (Kommune) und Rente & Alterssicherung (Bund). Alles andere ist geteilt — meist nach dem Muster: Der Bund oder die EU setzt den Rahmen, das Land führt aus und regelt Einzelheiten, die Kommune erledigt es vor Ort.

Das Schulwesen ist das Lehrbuchbeispiel. Lehrpläne, Abschlüsse und Lehrkräfte sind Sache des Landes — die sogenannte Kulturhoheit. Das Schulgebäude, die Ausstattung und die Schülerbeförderung trägt dagegen die Kommune als Schulträger. Wer sich über einen kaputten Schulhof ärgert, ist beim Kultusministerium falsch; wer den Lehrplan ändern will, beim Stadtrat.

Bei Polizei und Sicherheit liegt die Zuständigkeit ganz überwiegend beim Land: Die Polizeigesetze sind Landesgesetze, die Landespolizeien sind Landesbehörden. Der Bund hat eigene Behörden mit klar begrenzten Aufgaben. Auch hier ist die Antwort auf „Wer ist zuständig?" also nicht „Berlin", sondern der eigene Landtag.

Diese Verteilung erklärt ein Phänomen, das viele als Ausrede erleben: Auf die Frage, warum etwas nicht vorangeht, verweist jede Ebene auf eine andere. Manchmal ist das tatsächlich eine Ausrede — oft aber schlicht die zutreffende Beschreibung der Rechtslage. Welche Ebene für welches Anliegen zuständig ist, lässt sich unter Zuständigkeit Thema für Thema nachsehen.

Die Grundregel steht in Artikel 70: Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Der Bund ist also die Ausnahme, die begründet werden muss — nicht der Normalfall. Dass es im Alltag umgekehrt wirkt, liegt daran, wie umfangreich die Ausnahmen sind.

Es gibt zwei Arten von Bundeszuständigkeit. Bei der ausschließlichen Gesetzgebung nach Artikel 71 und 73 darf allein der Bund regeln — dazu gehören etwa auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung, Staatsangehörigkeit, Währung und das Passwesen. Ein Land kann hier nur tätig werden, wenn ein Bundesgesetz es ausdrücklich dazu ermächtigt.

Bei der konkurrierenden Gesetzgebung nach Artikel 72 und 74 dürfen die Länder regeln, solange und soweit der Bund von seiner Zuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat. Greift der Bund zu, verdrängt sein Gesetz das Landesrecht. Der Katalog in Artikel 74 ist lang und enthält vieles, was den Alltag prägt: bürgerliches Recht, Strafrecht, Arbeitsrecht, Sozialversicherung, Straßenverkehr.

Für einen Teil dieser Materien gilt zusätzlich die Erforderlichkeitsklausel des Artikels 72 Absatz 2: Der Bund darf dort nur regeln, wenn die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. Ob das der Fall ist, hat schon mehrfach das Bundesverfassungsgericht entschieden.

Und seit der Föderalismusreform 2006 gibt es einen dritten Mechanismus: das Abweichungsrecht. Bei sieben in Artikel 72 Absatz 3 aufgezählten Materien — darunter Jagdwesen, Naturschutz, Raumordnung, Wasserhaushalt und Hochschulzulassung — dürfen die Länder vom Bundesgesetz abweichende Regelungen treffen. Es gilt dann jeweils das spätere Gesetz. Das ist gewollter Wettbewerb der Ordnungen; es macht die Rechtslage aber auch schwerer überschaubar.

Alle Länder sind verfassungsrechtlich gleichrangig. Tatsächlich sind sie sehr verschieden groß, und das prägt den deutschen Föderalismus stärker als jede juristische Feinheit. Zwischen Nordrhein-Westfalen mit 18 Millionen Einwohnern und Bremen mit 0,7 Millionen liegt der Faktor 25,6. Alle Länder zusammen haben 83,6 Millionen Einwohner; Stand der amtlichen Fortschreibung ist der 31.12.2024.

Aus dieser Ungleichheit folgt unmittelbar die Konstruktion des Bundesrates. Nach Artikel 51 Absatz 2 hat jedes Land mindestens drei Stimmen, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern vier, mit mehr als sechs Millionen fünf und mit mehr als sieben Millionen sechs Stimmen. Das ist ein bewusster Kompromiss: Kleine Länder sind gemessen an ihrer Einwohnerzahl deutlich stärker vertreten, als es eine reine Proportionalität ergäbe — anders wäre eine echte Kammer der Länder nicht denkbar.

Dieselbe Spannung zeigt sich innerhalb der Länder. Wie viele Menschen hinter einem Sitz im Landesparlament stehen, geht weit auseinander: In Nordrhein-Westfalen sind es rund 92.484, in Bremen rund 8.102. Das ist kein Fehler, sondern die Folge davon, dass jedes Land die Größe seines Parlaments selbst bestimmt — und ein kleines Land trotzdem genug Abgeordnete für Ausschüsse, Fraktionen und Regierungskontrolle braucht.

Der dritte Ausgleichsmechanismus ist finanzieller Natur. Artikel 106 verteilt das Steueraufkommen auf Bund, Länder und Gemeinden; Artikel 107 regelt, wie zwischen finanzstarken und finanzschwachen Ländern ausgeglichen wird. Dieser Finanzausgleich ist der wohl dauerhafteste Streitpunkt des deutschen Föderalismus: Geberländer halten ihn für zu großzügig, Nehmerländer für die Voraussetzung gleichwertiger Lebensverhältnisse. Beide Seiten argumentieren aus derselben Verfassung heraus.

Über die richtige Zahl und den richtigen Zuschnitt der Länder wird seit Jahrzehnten diskutiert — von Zusammenlegungen bis zu Neugliederungen. Die Hürde dafür ist hoch und liegt bei den Betroffenen selbst: Artikel 29 des Grundgesetzes verlangt für eine Neugliederung ein Bundesgesetz, das in den betroffenen Gebieten durch Volksentscheid bestätigt werden muss. Über den Zuschnitt der Länder entscheidet also nicht der Bund allein.

Föderalismus heißt nicht nur, dass die Länder eigene Zuständigkeiten haben. Er heißt auch, dass sie an der Gesetzgebung des Bundes beteiligt sind. Das Organ dafür ist der Bundesrat — und er ist etwas anderes, als der Vergleich mit einer zweiten Kammer nahelegt.

Im Bundesrat sitzen keine gewählten Abgeordneten, sondern Mitglieder der Landesregierungen. Sie werden von ihrer Regierung entsandt und können jederzeit abberufen werden. Nach Artikel 51 Absatz 3 kann ein Land seine Stimmen nur einheitlich abgeben — eine Landesregierung aus mehreren Parteien muss sich also vorher einigen, sonst enthält sich das Land faktisch. Diese Regel ist der Grund, warum Koalitionsverträge in den Ländern regelmäßig eine Klausel zum Abstimmungsverhalten im Bundesrat enthalten.

Wie stark der Bundesrat ist, hängt vom Gesetzestyp ab. Bei einem Zustimmungsgesetz geht ohne ihn nichts: Verweigert er die Zustimmung, ist das Gesetz gescheitert. Bei einem Einspruchsgesetz kann er Einspruch einlegen, den der Bundestag jedoch überstimmen kann. Zustimmungsbedürftig ist ein Gesetz nicht nach Belieben, sondern nur dann, wenn das Grundgesetz es an der jeweiligen Stelle ausdrücklich anordnet — typischerweise, wenn es in die Verwaltung oder die Finanzen der Länder eingreift.

Kommen Bundestag und Bundesrat nicht zusammen, gibt es den Vermittlungsausschuss. Er ist paritätisch besetzt und tagt nichtöffentlich; dort entstehen die Kompromisse, die weder das eine noch das andere Haus allein zustande gebracht hätte. Historisch war er in Zeiten gegenläufiger Mehrheiten das eigentliche Zentrum der Gesetzgebung.

Die Länder bringen auch eigene Gesetzentwürfe ein. Der Weg führt über den Bundesrat, der einen Entwurf beschließt und dem Bundestag zuleitet. Wie viele dieser Initiativen am Ende Gesetz werden, ist eine andere Frage — der Weg selbst ist aber ein Kernstück des Föderalismus: Die Länder sind nicht nur Ausführende des Bundesrechts, sondern auch Mitgestalter. Die Zahlen dazu stehen unter Statistik.

Wer „die Politik" sagt, meint meist Berlin. Nach den Zahlen ist das eine schiefe Perspektive. In den 16 Landesparlamenten sitzen zusammen 1.898 Abgeordnete, im Bundestag 630. Auf jedes Bundestagsmandat kommt damit rechnerisch das 3-fache an Landtagsmandaten — Stand der Erfassung ist der 24.08.2026.

Diese Zahlen werden hier nicht addiert, und das ist kein Formalismus. Bundestag und Landtage arbeiten auf verschiedenen Ebenen an verschiedenen Aufgaben; eine Summe wäre eine Zahl ohne Gegenstand. Der Vergleich zeigt nur eines: Die parlamentarische Arbeit in Deutschland findet zum größeren Teil in den Ländern statt.

Auch untereinander sind die Landesparlamente sehr verschieden. Das größte ist Bayern mit 203 Sitzen, das kleinste Saarland mit 51. Jedes Land bestimmt die Größe seines Parlaments selbst, ebenso das Wahlrecht, die Länge der Wahlperiode und die Frage, ob es sich um ein Vollzeit- oder ein Feierabendparlament handelt.

Was dort beschlossen wird, betrifft den Alltag unmittelbar: Schulgesetze, Hochschulgesetze, Polizeigesetze, Ladenöffnungszeiten, Rundfunkrecht, Bauordnungen — und die Gemeindeordnungen, nach denen vor Ort gewählt und regiert wird. Auch die Regeln zum Panaschieren und Kumulieren bei Kommunalwahlen stammen aus einem Landesgesetz, nicht aus einem Bundesgesetz.

Die Aufmerksamkeit steht dazu in einem auffälligen Missverhältnis. Landtagswahlen werden häufig als Stimmungstest für die Bundespolitik gelesen, obwohl dort über ganz andere Fragen entschieden wird. Wer wissen will, wie das eigene Land regiert wird, findet die Parlamente unter Die Landtage und die Wahlergebnisse unter Landtagswahlen.

Föderalismus hat Kosten, und sie werden regelmäßig benannt. Der häufigste Einwand ist die Unübersichtlichkeit: Wer umzieht, findet ein anderes Schulsystem, andere Kita-Gebühren, andere Bauvorschriften vor. Für Familien, Unternehmen und Behörden bedeutet das Reibung, die in einem Zentralstaat nicht entstünde.

Der zweite Einwand ist die Verantwortungsdiffusion. Wenn drei Ebenen an einem Thema beteiligt sind, ist von außen schwer zu erkennen, wer ein Problem lösen könnte — und leicht, die Verantwortung weiterzureichen. Kontrolle setzt aber voraus, dass man weiß, wen man kontrollieren muss.

Der dritte Einwand betrifft das Tempo. Zustimmungsbedürftige Gesetze brauchen Mehrheiten in zwei Häusern mit unterschiedlichen Mehrheitsverhältnissen; in Zeiten gegenläufiger Mehrheiten kann das Vorhaben über Monate blockieren. Befürworter halten dagegen, dass genau diese Bremse Fehlentscheidungen verhindert und zu breiter getragenen Lösungen zwingt.

Die Gegenrechnung hat ebenfalls Substanz. Föderalismus verteilt Macht und erschwert es, ein ganzes Land aus einer Zentrale umzubauen. Er ermöglicht Wettbewerb der Lösungen: Was ein Land ausprobiert, können andere übernehmen oder verwerfen. Und er hält Entscheidungen dort, wo die Betroffenen sie noch beeinflussen können — das ist der Kern des Subsidiaritätsprinzips.

Welche Seite überwiegt, ist eine politische Bewertung und wird hier nicht getroffen. Festhalten lässt sich nur, dass die Debatte so alt ist wie die Bundesrepublik und in Reformen mündet, die mal Kompetenzen bündeln und mal wieder aufteilen. Die Föderalismusreform 2006 hat beides getan: Sie reduzierte die Zahl zustimmungsbedürftiger Gesetze und gab den Ländern zugleich neue eigene Materien.

Aus der Aufgabenteilung folgt sehr praktisch, an wen man sich mit einem Anliegen wendet. Fünf Faustregeln helfen weiter, ersetzen aber nicht den Blick in die Zuständigkeit des konkreten Falls.