Der Gemeinderat — die Ebene, die Sie täglich merken

Wenn in Ihrer Stadt eine Kita gebaut, eine Straße saniert, ein Freibad geschlossen oder die Grundsteuer erhöht wird, dann hat das in aller Regel ein Gremium beschlossen, dessen Mitglieder Sie gewählt haben: der Gemeinderat. Je nach Ort und Bundesland heißt er anders — Stadtrat, Stadtverordnetenversammlung, Gemeindevertretung, Rat der Stadt oder Bürgerschaft. Gemeint ist überall dasselbe: das zentrale Beschlussorgan der kommunalen Selbstverwaltung.

Diese Selbstverwaltung ist keine Gefälligkeit des Staates, sondern steht im Grundgesetz. Artikel 28 Absatz 2 garantiert den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Der Gemeinderat ist die Stelle, an der dieses Recht ausgeübt wird — und zwar von Menschen, die aus dem Ort kommen und dort auch wohnen.

Ein verbreiteter Irrtum ist, der Gemeinderat sei so etwas wie ein kleiner Bundestag. Das ist er ausdrücklich nicht. Staatsrechtlich zählt er nicht zur Legislative, sondern zur vollziehenden Gewalt — er ist Teil der Verwaltung. Was er beschließt, sind keine Gesetze, sondern Satzungen: Rechtsvorschriften, die nur im Gebiet dieser einen Gemeinde gelten und sich im Rahmen des Bundes- und Landesrechts bewegen müssen.

Der Unterschied ist mehr als eine juristische Feinheit. Er erklärt, warum es im Gemeinderat keine Regierung und keine Opposition im strengen Sinne geben muss, warum die Sitzungen anders ablaufen als eine Bundestagsdebatte und warum die Mitglieder kein Gehalt, sondern eine Aufwandsentschädigung bekommen. Sie sind keine Berufspolitiker, sondern Ehrenamtliche.

Die Zuständigkeit einer Gemeinde wirkt auf dem Papier klein und ist im Alltag riesig. Ein Gemeinderat entscheidet nicht über Rente, Steuersätze des Bundes oder Außenpolitik. Er entscheidet über fast alles, was Sie zu Fuß erreichen können.

Die Mitglieder eines Gemeinderats heißen je nach Land Gemeinderäte, Stadträte, Stadtverordnete oder Ratsmitglieder. Fast überall gilt: Es ist ein Ehrenamt. Es gibt eine Aufwandsentschädigung und Sitzungsgeld, aber kein Gehalt. Die Sitzungen liegen deshalb abends, und die Unterlagen — für einen Haushaltsplan gern mehrere hundert Seiten — werden nach Feierabend gelesen.

Das hat zwei Folgen, die man kennen sollte. Die erste ist erfreulich: Kommunalpolitik ist die zugänglichste politische Ebene. Wer sich einbringen will, braucht keine Parteikarriere und keinen Umzug in eine Hauptstadt, sondern Zeit und Interesse. Die zweite ist unbequem: Wer beruflich unflexibel ist, kleine Kinder betreut oder pflegt, kann ein Ehrenamt an Abenden schlechter ausüben. Die Zusammensetzung der Räte bildet das ab.

Wie viele Menschen das insgesamt sind, lässt sich erstaunlicherweise nicht exakt sagen. Eine bundesweite amtliche Statistik aller kommunalen Mandatsträger existiert nicht — sie müsste sechzehn Landesstatistiken mit sechzehn verschiedenen Zählweisen zusammenführen. Belastbar sind einzelne Landessummen: In Nordrhein-Westfalen wurden zuletzt 17.946 Sitze in Kreistagen und Räten besetzt, in Baden-Württemberg 18.562. Nur 2 Länder weisen eine solche Landessumme überhaupt nach Partei aufgeschlüsselt aus.

Über die Größe eines einzelnen Rates entscheidet die Einwohnerzahl. Eine kleine Gemeinde kommt mit einer Handvoll Mitgliedern aus, eine Großstadt hat weit über achtzig. Die Staffelung steht in der Gemeindeordnung des jeweiligen Landes und ist einer der vielen Punkte, an denen sich die Länder unterscheiden.

Die auffälligste Eigenart der kommunalen Ebene ist eine Gruppe von Bewerbern, die es im Bundestag gar nicht gibt: Wählergemeinschaften, je nach Land auch Wählervereinigungen, Wählergruppen, Freie Wähler oder schlicht Bürgerlisten genannt. Sie sind keine Parteien. Sie treten nur örtlich an, haben oft weder Landes- noch Bundesverband und finden sich zusammen, weil einige Leute im Ort etwas verändern wollen.

Wie stark sie sind, hängt stark vom Land und von der Ebene ab. Am höchsten fällt ihr Anteil dort aus, wo die Wahl am nächsten an der einzelnen Gemeinde liegt: Bei den Gemeinderatswahlen (alle Gemeinden inkl. Stadtkreise) in Baden-Württemberg 2024 kamen sie zusammen auf 39,3 Prozent. Am unteren Ende der ausgewerteten Landesergebnisse steht Schleswig-Holstein mit 5,9 Prozent. Dazwischen liegt fast alles, was man sich vorstellen kann.

Dass die Werte so weit auseinandergehen, ist kein Widerspruch, sondern eine Folge des Wahlrechts. Wo Wähler viele Stimmen haben und einzelne Personen ankreuzen können, zahlt sich lokale Bekanntheit aus — und die haben Wählergemeinschaften oft mehr als eine Partei. Wo es dagegen eine Stimme für eine starre Liste gibt, zählt der Parteiname stärker.

Ein Hinweis zur Lesart, der hier wichtig ist: Ein Ländervergleich dieser Zahlen ist nicht zulässig, und zwar nicht aus Vorsicht, sondern aus Rechenlogik. Jedes Land definiert anders, was ein landesweites Kommunalwahlergebnis überhaupt umfasst — in einem Land Kreistage plus kreisfreie Städte, im nächsten nur Landkreise, im dritten alle Gemeinderäte. Und in mehreren Ländern hat jede wählende Person mehrere Stimmen, sodass die Prozente Anteile an Stimmen sind, nicht an Wählern. Innerhalb eines Landes über die Zeit sind die Reihen aussagekräftig, quer gelesen wären sie ein Fehler.

Bei der Bundestagswahl ist der Stimmzettel in ganz Deutschland gleich aufgebaut: zwei Stimmen, eine für eine Person im Wahlkreis, eine für eine Landesliste. Bei Kommunalwahlen gibt es diese Einheitlichkeit nicht. Es gibt sechzehn Landeswahlgesetze, und sie unterscheiden sich in genau dem Punkt, der für den Wähler am spürbarsten ist: wie viele Stimmen er hat und was er damit tun darf.

Beim aktiven Wahlrecht weicht die kommunale Ebene in zwei Punkten deutlich vom Bund ab, und beide sind für viele Menschen praktisch relevant.

Der erste Punkt: Auch Bürger anderer EU-Staaten dürfen mitwählen, wenn sie in der Gemeinde wohnen. Das steht in Artikel 28 Absatz 1 Satz 3 des Grundgesetzes und geht auf europäisches Recht zurück. Wer aus Polen, Italien oder Spanien kommt und in Deutschland lebt, darf über seinen Gemeinderat mitbestimmen — über den Bundestag dagegen nicht. Für Bürger aus Nicht-EU-Staaten gilt das kommunale Wahlrecht nicht; das Bundesverfassungsgericht hat entsprechende Landesregelungen früher für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt.

Der zweite Punkt: Das Wahlalter ist nicht überall 18. Eine ganze Reihe von Ländern hat es für Kommunalwahlen auf 16 Jahre gesenkt, andere sind bei 18 geblieben. Da Kommunalrecht Ländersache ist, gibt es hier keine bundesweite Antwort — wer wissen will, was am eigenen Wohnort gilt, muss in die Gemeindeordnung beziehungsweise das Kommunalwahlgesetz des Landes schauen oder bei der Gemeinde nachfragen.

Für das passive Wahlrecht — also die Frage, wer sich aufstellen lassen darf — liegt die Grenze in aller Regel bei 18 Jahren, auch dort, wo mit 16 gewählt werden darf. Wer kandidieren will, braucht keine Partei: Wählergemeinschaften und Einzelbewerbungen sind ausdrücklich vorgesehen, und wie viele Unterstützungsunterschriften dafür nötig sind, regelt wieder das Landesrecht.

Kommunale Ergebnisse gelten als träge — der lange amtierende Bürgermeister, die seit Jahrzehnten starke Ortsliste. Das stimmt teilweise, aber eben nur teilweise. Wer die Reihen je Land nebeneinanderlegt, sieht Verschiebungen in einer Größenordnung, die man auf dieser Ebene nicht unbedingt erwartet.

Die Reihen unten sind bewusst nach Ländern getrennt und nicht zusammengerechnet. Sie messen jeweils etwas anderes: in einem Land Gemeinderatswahlen, im nächsten Kreistagswahlen, im dritten Gemeinde- und Landkreiswahlen zusammen. Innerhalb einer Reihe ist die Abgrenzung über die Jahre gleich geblieben, und deshalb sagt die Veränderung dort etwas aus. Eine Zahl aus der einen Reihe mit einer aus der anderen zu vergleichen, wäre dagegen sinnlos.

Ein zweiter Punkt zur Ehrlichkeit: Nicht jeder Stützpunkt dieser Reihen stammt aus einer amtlichen Quelle. Wo eine ältere Zahl nur aus einer nicht amtlichen Darstellung belegbar war, steht das in der Grafik dabei. Und wo eine Partei im ersten Jahr einer Reihe gar nicht gesondert ausgewiesen ist, steht ein Strich statt einer Veränderung — sie kann damals angetreten und trotzdem im Sammelposten gelandet sein.

Die kommunale Ebene besteht nicht aus einem Organ, sondern aus mehreren, und sie werden regelmäßig verwechselt. Die Aufteilung folgt zwei Achsen: beschließen gegen ausführen und Gemeinde gegen Kreis.

Ein Gemeinderat wirkt allmächtig, solange man ihn von außen betrachtet. Von innen sieht es anders aus. Ein erheblicher Teil dessen, was eine Gemeinde tut, ist gar nicht ihre eigene Entscheidung.

Der Grund sind die Pflichtaufgaben. Neben den freiwilligen Leistungen — Schwimmbad, Musikschule, Stadtfest — muss eine Gemeinde eine ganze Reihe von Aufgaben erfüllen, die ihr Bund oder Land zuweisen: Melde- und Standesamt, Kita-Plätze, Schulträgerschaft, Brandschutz, Abwasserbeseitigung. Bei einem Teil davon handelt sie sogar auf Weisung einer staatlichen Behörde. Über das Ob wird dort nicht abgestimmt, allenfalls über das Wie.

Dazu kommt das Geld. Gemeinden finanzieren sich aus eigenen Steuern, Zuweisungen des Landes und Gebühren. Reicht das nicht, greift die Kommunalaufsicht: Eine überschuldete Gemeinde muss ein Haushaltssicherungskonzept aufstellen und braucht für neue freiwillige Ausgaben eine Genehmigung. In dieser Lage kann ein Gemeinderat vieles beschließen wollen und nur noch weniges tatsächlich beschließen — die frei verfügbare Masse ist dann sehr klein.

Und schließlich bindet höherrangiges Recht. Eine Satzung, die gegen Bundes- oder Landesrecht verstößt, ist unwirksam, ganz gleich wie einstimmig sie beschlossen wurde. Das ist keine Entmündigung, sondern die Kehrseite der Gewaltenteilung und des Bundesstaatsprinzips: Örtliche Regeln dürfen den Rahmen ausfüllen, aber nicht sprengen.

Von allen politischen Ebenen ist die kommunale die einzige, bei der Mitmachen realistisch ist, ohne das Leben umzubauen. Vier Wege stehen offen, und sie unterscheiden sich stark im Aufwand.

Fünf Fragen, die im Zusammenhang mit Kommunalwahlen immer wieder auftauchen.