Landrätin und Landrat — wer den Landkreis führt und wie man dorthin kommt

Wenn im Landkreis etwas nicht funktioniert — die Zulassungsstelle hat keine Termine, das Kreiskrankenhaus schreibt rote Zahlen, der Schulbus fällt aus —, dann landet die Beschwerde am Ende bei einer Person: der Landrätin oder dem Landrat. Das Amt ist die Spitze der Kreisverwaltung und in größeren Kreisen Chef von mehr als tausend Beschäftigten.

Die Aufgabenverteilung folgt einem einfachen Grundmuster, das man auch aus der Gemeinde kennt. Der Kreistag beschließt, die Landrätin oder der Landrat führt aus. Der Kreistag entscheidet, ob eine Klinik saniert wird; die Verwaltungsspitze organisiert, dass es passiert, und legt hinterher Rechenschaft ab.

In der Praxis ist die Machtverteilung weniger eindeutig, als dieses Schema nahelegt. Die Verwaltung bereitet die Vorlagen vor, über die der Kreistag abstimmt, und sie kennt die Aktenlage. Ein ehrenamtliches Gremium, das abends nach der Arbeit tagt, ist auf diese Zuarbeit angewiesen. Wer die Vorlage schreibt, prägt die Entscheidung mit — das ist keine Kritik am Amt, sondern eine Eigenschaft jeder Verwaltung.

Dazu kommt die Außenvertretung. Die Landrätin oder der Landrat vertritt den Kreis nach außen, verhandelt mit dem Land über Geld, mit Nachbarkreisen über gemeinsame Einrichtungen und mit den Gemeinden über die Kreisumlage. Ein erheblicher Teil des Amtes besteht darin, für den eigenen Kreis Mittel zu beschaffen.

Und schließlich ist das Amt in Krisen die Schaltstelle. Hochwasser, Stromausfall, Pandemie: Der Katastrophenschutz ist auf der Kreisebene organisiert, und der Krisenstab sitzt im Landratsamt. In solchen Lagen bekommt eine Person, die man sonst nie in den Nachrichten sieht, plötzlich sehr weitreichende Befugnisse.

Hier liegt die Besonderheit, die das Amt von einer Bürgermeisterin oder einem Bürgermeister unterscheidet — und sie ist der Grund, warum Streit über Landratsentscheidungen oft so verwirrend wirkt.

In der ersten Rolle ist die Landrätin oder der Landrat Organ des Landkreises, also Teil der kommunalen Selbstverwaltung nach Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes. In dieser Rolle setzt sie oder er um, was der Kreistag beschlossen hat, und ist diesem gegenüber verantwortlich.

In der zweiten Rolle ist dasselbe Amt in den meisten Ländern untere staatliche Verwaltungsbehörde. Dann vollzieht es Aufgaben, die gar nicht dem Kreis gehören, sondern dem Land: Aufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden, Aufgaben im Ausländer-, Bau- und Gesundheitsrecht, Katastrophenschutz. In dieser Rolle ist die Landrätin oder der Landrat nicht dem Kreistag verantwortlich, sondern an Weisungen des Landes gebunden.

Praktisch heißt das: Bei manchen Entscheidungen kann der Kreistag mitreden, bei anderen nicht. Wer sich über eine Entscheidung des Landratsamts ärgert und im Kreistag dagegen mobilisiert, kann ins Leere laufen — weil das Amt in dieser Sache eine Weisung des Landes ausgeführt hat und gar keinen Spielraum hatte.

Wie weit diese staatliche Rolle reicht, ist wieder von Land zu Land verschieden. Manche Länder haben den Landkreisen mehr eigene Zuständigkeiten übertragen, andere behalten mehr beim Land. Der Begriff „Landratsamt" bezeichnet in einigen Ländern ausdrücklich beide Rollen in einem Haus.

In den meisten Flächenländern wählen die Bürgerinnen und Bürger des Kreises ihre Landrätin oder ihren Landrat direkt, so wie sie in den meisten Ländern auch ihre Bürgermeister direkt wählen. Das war nicht immer so: Die kommunale Direktwahl hat sich in Deutschland erst in den 1990er Jahren flächendeckend durchgesetzt.

Zwei Länder gehen einen anderen Weg. In Baden-Württemberg und in Schleswig-Holstein wählt der Kreistag die Landrätin oder den Landrat — nicht die Bürgerschaft. Das ist keine Kleinigkeit, sondern ein grundsätzlich anderes Verständnis des Amtes: Dort ist es näher an einer von der Vertretung bestellten Verwaltungsleitung, hier näher an einem von den Bürgern legitimierten Spitzenamt.

In Baden-Württemberg läuft das Verfahren zudem auffallend formell ab. Die Stelle wird öffentlich ausgeschrieben, ein Ausschuss des Kreistags sichtet die Bewerbungen und schlägt dem Kreistag Kandidaten zur Wahl vor. In den ersten Wahlgängen ist eine absolute Mehrheit nötig; kommt sie nicht zustande, genügt im dritten Wahlgang die einfache Mehrheit. Das erinnert eher an eine Stellenbesetzung als an einen Wahlkampf.

Bei der Direktwahl in den übrigen Ländern gilt dagegen Mehrheitswahl: Gewählt ist, wer die absolute Mehrheit der gültigen Stimmen erhält. Erreicht das niemand, gibt es eine Stichwahl zwischen den beiden Bestplatzierten. Ein Beispiel für die gesetzliche Ausgestaltung ist Nordrhein-Westfalen: Dort wird der Landrat nach § 44 der Kreisordnung von den Bürgern der kreisangehörigen Gemeinden für fünf Jahre und zugleich mit dem Kreistag gewählt.

Das „zugleich" ist praktisch bedeutsam. Wo beides am selben Tag stattfindet, bekommen die Wahlberechtigten mehrere Stimmzettel gleichzeitig — einen für den Kreistag, einen für die Person an der Spitze. Wo die Termine auseinanderfallen, weil die Amtszeiten verschieden lang sind, gibt es eigene Wahltage nur für dieses eine Amt, oft mit sehr niedriger Beteiligung.

Auch die Amtszeit steht nicht im Grundgesetz, sondern in der Landkreis-, Kreis- oder Kommunalselbstverwaltungsordnung des jeweiligen Landes. Und sie geht weiter auseinander, als die meisten vermuten: Sie reicht von fünf Jahren in Nordrhein-Westfalen über sechs in Bayern, Hessen und Thüringen und sieben in Sachsen und Sachsen-Anhalt bis zu acht Jahren in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz — und im Saarland sind es zehn Jahre.

Das ist ein Unterschied von einer glatten Verdoppelung: Wer im Saarland ein Landratsamt gewinnt, hat es doppelt so lange wie jemand in Nordrhein-Westfalen. Ein Amt, das ein Jahrzehnt trägt, prägt einen Landkreis anders als eines, das alle fünf Jahre zur Wahl steht.

Diese Spanne hat eine zweite Nebenwirkung, die viele überrascht: Die Amtszeit kann von der Wahlperiode des Kreistags abweichen. Ist der Kreistag für fünf Jahre gewählt und die Verwaltungsspitze für acht oder zehn, dann arbeitet dieselbe Landrätin mit mehreren aufeinanderfolgenden Kreistagen zusammen — und ein neu gewählter Kreistag trifft auf eine Amtsinhaberin, die er nicht gewählt hat und nicht abberufen kann.

Rechtlich handelt es sich in der Regel um ein kommunales Wahlbeamtenverhältnis auf Zeit. Das ist wichtig für das Verständnis des Amtes: Es ist hauptamtlich, es wird besoldet, und es endet mit Ablauf der Amtszeit — nicht mit einem Regierungswechsel. Eine Landrätin verliert ihr Amt nicht, wenn sich die Mehrheit im Kreistag ändert.

Eine Wiederwahl ist überall möglich, und sie ist der Normalfall. Amtsinhaber haben bei kommunalen Direktwahlen einen erheblichen Vorteil: Sie sind bekannt, sie haben über eine lange Amtszeit hinweg viele Hände geschüttelt, und ihr Wahlkampf besteht wesentlich aus der eigenen Bilanz. Nicht selten treten gegen sie nur Bewerber ohne realistische Aussichten an.

Ob und wie ein Amt vorzeitig endet, regeln die Länder ebenfalls verschieden. Mehrere Länder kennen eine Abwahl — teils durch die Bürger nach einem Antrag aus dem Kreistag, teils durch den Kreistag selbst, in aller Regel mit hohen Hürden. Diese Verfahren sind selten und aufwendig; die übliche Form, ein Amt zu beenden, bleibt die nächste Wahl.

Anders als bei Bundestag oder Landtagen gibt es für die Kreisebene keine laufende amtliche Statistik. Die belastbarste Quelle ist die Verbandsstatistik des Deutschen Landkreistags, die alle Landrätinnen und Landräte samt Parteizugehörigkeit erfasst. Sie ist eine Momentaufnahme zu einem Stichtag, keine tagesaktuelle Zählung — die Grafik nennt den Stand deshalb ausdrücklich.

Insgesamt gibt es 294 Landratsämter. Diese Zahl deckt sich exakt mit der Zahl der Kreise, die einen eigenen Kreistag haben — und sie stammt aus einer völlig anderen Quelle, nämlich der amtlichen Regionalstatistik. Zwei unabhängige Zählungen kommen auf dasselbe Ergebnis; das ist ein gutes Zeichen für beide.

Die Verteilung auf 9 Gruppen zeigt die üblichen Kräfteverhältnisse der Fläche: CDU stellt mit 115 die meisten Ämter. Interessanter als die Reihenfolge ist aber ein anderer Posten.

41 Landrätinnen und Landräte sind parteilos — rund 13,9 Prozent. Auf Bundes- oder Landesebene wäre das undenkbar; einen parteilosen Ministerpräsidenten gibt es praktisch nicht. Auf der Kreisebene ist es Alltag. Dazu kommen Amtsinhaber, die für Freie Wähler oder lokale Wählergemeinschaften angetreten sind.

Der hohe Anteil parteiloser Amtsinhaber ist kein Zufall, sondern eine Folge davon, wie kommunale Direktwahlen funktionieren.

Erstens wird eine Person gewählt, keine Liste. Bei der Bundestagswahl entscheidet die Zweitstimme über die Sitzverteilung, und die Partei ist die entscheidende Einheit. Bei einer Landratswahl steht ein Name auf dem Stimmzettel, und viele Wählende kennen diesen Namen persönlich oder zumindest aus dem Kreis. Das Parteibuch ist dann nur eines von mehreren Merkmalen.

Zweitens sind die Themen wenig parteipolitisch aufgeladen. Ob eine Buslinie erhalten bleibt, ob die Zulassungsstelle digitalisiert wird oder wo eine neue Berufsschule entsteht, lässt sich schwer entlang klassischer Parteilinien sortieren. Wer im Kreis mit allen Fraktionen arbeiten muss, hat wenig Anreiz, sich früh festzulegen.

Drittens ist ein Verwaltungshintergrund häufig wichtiger als eine Parteikarriere. Viele Amtsinhaber kommen aus der Verwaltung selbst — als Dezernenten, Bürgermeister oder Amtsleiter. In Baden-Württemberg, wo der Kreistag wählt und die Stelle ausgeschrieben wird, ist dieser Zuschnitt sogar ins Verfahren eingebaut.

Man sollte daraus allerdings nicht schließen, Parteien spielten keine Rolle. Auch parteilose Bewerber werden häufig von einer oder mehreren Fraktionen im Kreistag unterstützt, und ohne diese Unterstützung ist ein Wahlkampf schwer zu führen. „Parteilos" heißt: kein Parteibuch — nicht: ohne politischen Rückhalt.

Es gibt keinen bundesweiten Wahltag für Landratsämter. Weil jedes Land eigene Amtszeiten festlegt und weil einzelne Ämter durch Rücktritt oder Ruhestand vorzeitig frei werden, verteilen sich die Termine über die Jahre.

Zwei Muster überlagern sich. Das eine sind die großen Kommunalwahltage eines Landes, an denen alle Kreistage und viele Verwaltungsspitzen gemeinsam gewählt werden. Das andere sind einzelne Direktwahltermine dazwischen, wenn eine Amtszeit außerhalb des Rhythmus endet. Diese Einzeltermine haben regelmäßig sehr niedrige Beteiligung — es steht nur ein Amt auf dem Stimmzettel.

Unser Termin-Radar liest die Wahltermine der Kommunen laufend aus den amtlichen Veröffentlichungen aus. Er zeigt, was gemeldet ist — er ist ausdrücklich kein vollständiger Wahlkalender, weil nicht jede Kommune über dasselbe System veröffentlicht. Fehlt ein Kreis in der Liste, heißt das nicht, dass dort nicht gewählt wird.

Wer wissen will, wann im eigenen Kreis gewählt wird, findet die verbindliche Auskunft immer bei der Kreisverwaltung oder der Landeswahlleitung des eigenen Landes. Eine Übersicht über alle anstehenden Wahlen in Bund, Ländern und Kommunen steht bei uns unter Wahltermine.

Ein direkt gewähltes Amt mit langer Amtszeit und großer Verwaltung wirft die Frage auf, wer eigentlich dagegenhält. Die Antwort fällt je nach Rolle des Amtes verschieden aus — und das ist genau der Punkt, an dem die Doppelrolle wieder wichtig wird.

In der kommunalen Rolle kontrolliert der Kreistag. Er beschließt den Haushalt und setzt damit den Rahmen, er kann Auskunft verlangen, Akteneinsicht fordern und in vielen Ländern Untersuchungen einsetzen. Das schärfste Werkzeug ist der Haushalt: Was nicht bewilligt ist, kann nicht ausgegeben werden.

In der staatlichen Rolle greift die Kommunalaufsicht des Landes. Sie kann Weisungen erteilen und rechtswidrige Entscheidungen beanstanden. Für Bürger ist dieser Weg praktisch relevant: Wer eine Entscheidung des Landratsamts für rechtswidrig hält, wendet sich nicht an den Kreistag, sondern an die Aufsichtsbehörde — oder klagt vor dem Verwaltungsgericht.

Hinzu kommt die Rechnungsprüfung. Jeder Kreis hat ein Rechnungsprüfungsamt, das dem Kreistag zuarbeitet und die Verwaltung prüft. Und schließlich gibt es die Öffentlichkeit: Kreistagssitzungen sind grundsätzlich öffentlich, Vorlagen und Beschlüsse werden veröffentlicht. Wer sich für eine Entscheidung interessiert, kann sie nachlesen — die Hürde ist meistens nicht das Recht, sondern das Wissen, dass es geht.

Was es dagegen nicht gibt, ist ein Misstrauensvotum wie im Bund. Ein Kreistag kann seine Verwaltungsspitze nicht einfach abwählen, weil ihm die Politik nicht passt. Wo eine Abwahl vorgesehen ist, ist sie an hohe Hürden gebunden — bewusst, damit ein direkt gewähltes Amt nicht von wechselnden Mehrheiten abhängt.

Drei Ämter, die häufig verwechselt werden, weil alle drei „die Spitze" von etwas sind. Sie unterscheiden sich in Ebene, Wahlart und Aufgabe grundlegend:

Fünf Fragen, die immer wieder gestellt werden — kurz beantwortet.