Was ein Kreistag ist — und was er nicht ist
Zwischen der Gemeinde und dem Bundesland liegt eine Ebene, die im Alltag ständig vorkommt und über die trotzdem kaum jemand spricht: der Landkreis. Er ist ein Zusammenschluss der Gemeinden in seinem Gebiet und übernimmt die Aufgaben, für die eine einzelne Gemeinde zu klein wäre. Das gewählte Beschlussorgan dieses Landkreises ist der Kreistag.
Der Vergleich, der am schnellsten trägt: Was der Gemeinderat für Ihre Stadt oder Gemeinde ist, ist der Kreistag für den Landkreis. Er beschließt den Haushalt, erlässt Satzungen und entscheidet über die Einrichtungen des Kreises. Und so, wie dem Gemeinderat die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister als Verwaltungsspitze gegenübersteht, steht dem Kreistag die Landrätin oder der Landrat gegenüber.
Wichtig ist eine Einordnung, die zunächst spitzfindig klingt und im Streitfall entscheidend wird: Ein Kreistag ist staatsrechtlich kein Parlament. Ein Parlament macht Gesetze und gehört zur gesetzgebenden Gewalt — Bundestag und Landtage tun das. Der Kreistag dagegen gehört zur Verwaltung. Er ist Teil der kommunalen Selbstverwaltung, die das Grundgesetz in Artikel 28 Absatz 2 garantiert.
Diese Unterscheidung hat handfeste Folgen. Ein Kreistag kann keine Gesetze machen, sondern nur Satzungen — Regeln, die im Kreisgebiet gelten und sich im Rahmen der Gesetze von Bund und Land halten müssen. Er kann auch keine Regierung stürzen, denn es gibt keine. Und seine Mitglieder sind keine Berufspolitiker: Sie üben ein Ehrenamt aus, meist neben einem normalen Beruf.
Trotzdem ist der Kreistag kein Debattierclub. Über seinen Haushalt laufen in größeren Kreisen Beträge in dreistelliger Millionenhöhe. Ob ein Kreiskrankenhaus geschlossen, eine Buslinie gestrichen oder eine Berufsschule saniert wird, entscheidet sich hier — und nicht in Berlin.
Worüber der Kreistag wirklich entscheidet
Die Aufgaben des Landkreises sind erstaunlich konkret. Sie fallen auf, wenn sie nicht funktionieren, und werden ansonsten kaum bemerkt. Ein Überblick über das, was in einem typischen Kreistag auf der Tagesordnung steht:
Kliniken und Gesundheit
Viele Krankenhäuser gehören dem Landkreis. Ob eine Geburtsstation erhalten bleibt oder eine Klinik mit der des Nachbarkreises zusammengelegt wird, entscheidet der Kreistag — meist gegen Widerstand, immer mit Folgen für Zehntausende.
Schulen jenseits der Grundschule
Berufsschulen, Förderschulen und oft auch Gymnasien und Gesamtschulen sind Sache des Kreises. Die Gemeinde ist in der Regel nur für Grund- und Hauptschulen zuständig.
Busse und Bahnen vor Ort
Der Kreis bestellt und bezahlt den öffentlichen Nahverkehr in seinem Gebiet. Welche Linie wie oft fährt und ob das Dorf am Wochenende angebunden ist, ist eine Entscheidung des Kreistags.
Abfall und Entsorgung
Müllabfuhr, Wertstoffhöfe und die Gebühren dafür laufen fast überall über den Kreis. Die Abfallsatzung, die Ihre Tonne betrifft, beschließt der Kreistag.
Rettungsdienst und Katastrophenschutz
Wo Rettungswachen stehen und wie schnell ein Krankenwagen da sein muss, regelt der Kreis. Der Katastrophenschutz ist ebenfalls auf dieser Ebene organisiert.
Jugendamt und Soziales
Jugendhilfe, Sozialhilfe und die Unterbringung von Menschen ohne Wohnung liegen beim Kreis. Das sind zugleich die größten Posten im Kreishaushalt.
Kfz-Zulassung und Führerschein
Die Zulassungsstelle und die Führerscheinstelle gehören zur Kreisverwaltung. Das Kennzeichen an Ihrem Auto ist das Kürzel Ihres Landkreises.
Bauen, Umwelt, Veterinärwesen
Die untere Bauaufsicht, die untere Naturschutzbehörde und das Veterinäramt sitzen beim Kreis. Wer eine Baugenehmigung braucht, landet je nach Land und Gemeindegröße dort.
Wo es Kreistage gibt — und wo nicht
Nicht jeder Ort in Deutschland gehört zu einem Landkreis. Es gibt 294 Kreise mit eigenem Kreistag und daneben 104 kreisfreie Städte. Eine kreisfreie Stadt ist groß genug, um die Kreisaufgaben selbst zu erledigen — sie hat deshalb keinen Kreistag, sondern nur einen Stadtrat, der beide Rollen zugleich ausfüllt.
Wer in Köln, Leipzig oder Nürnberg wohnt, wählt also keinen Kreistag. Wer in einem der umliegenden Landkreise wohnt, wählt Gemeinderat und Kreistag — zwei Stimmzettel für zwei verschiedene Ebenen, meist am selben Tag.
In den Stadtstaaten fällt die Ebene ganz weg. Berlin und Hamburg sind Einheitsgemeinden: Land und Kommune in einem, ohne Kreise dazwischen. Bremen besteht aus zwei Städten. Wer dort nach seinem Kreistag sucht, sucht vergeblich — die entsprechenden Entscheidungen trifft dort das Land selbst oder eine Bezirksvertretung.
Auch zwischen den Flächenländern sind die Unterschiede groß. In einem Land gibt es 71 Kreise (Bayern), in anderen nur 6. Insgesamt verteilen sich die Kreise auf 13 Länder. In den 294 Kreisen leben zusammen rund 56,4 Millionen Menschen — die Mehrheit der Bevölkerung wohnt also in einem Landkreis und nicht in einer kreisfreien Stadt.
Und die Kreise selbst sind extrem verschieden groß. Der größte hat 1.141.128 Einwohner (Region Hannover), der kleinste 46.471 (Lüchow-Dannenberg) — ein Verhältnis von rund 25 zu 1. Im Schnitt kommt ein Kreis auf 191.877 Einwohner. Beide, der größte wie der kleinste, haben einen Kreistag mit denselben Pflichtaufgaben.
Wie der Kreistag gewählt wird
Der Kreistag wird bei der Kommunalwahl gewählt, meist gemeinsam mit dem Gemeinderat und häufig auch mit der Landrätin oder dem Landrat. In den meisten Ländern beträgt die Wahlperiode fünf Jahre; Bayern wählt seine Kommunalparlamente alle sechs Jahre. Die genaue Dauer steht in der Landkreisordnung oder Kreisordnung des jeweiligen Landes.
Gewählt wird nach den Regeln der Verhältniswahl: Die Sitze werden im Verhältnis der Stimmen verteilt. Anders als bei der Bundestagswahl gibt es aber in vielen Ländern kein starres Listensystem, sondern ein deutlich persönlicheres Verfahren.
In Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz und weiteren Ländern hat jede wählende Person so viele Stimmen, wie Sitze zu vergeben sind — in einem Kreiswahlkreis können das leicht mehrere Dutzend sein. Diese Stimmen darf man verteilen: Kumulieren heißt, einer Person mehrere Stimmen zu geben (in Baden-Württemberg bis zu drei), Panaschieren heißt, Bewerber von verschiedenen Listen zu wählen. Damit kann man einzelne Personen gezielt nach vorn bringen, unabhängig davon, auf welchem Listenplatz die Partei sie aufgestellt hat.
Zwei Länder machen das ausdrücklich nicht: In Nordrhein-Westfalen und im Saarland sind Kumulieren und Panaschieren nicht möglich. Dort gibt es eine Stimme, und die Reihenfolge auf der Liste entscheidet. Wer in Stuttgart und in Düsseldorf denselben Stimmzettel erwartet, erlebt eine Überraschung.
Auch beim Wahlalter geht das Landesrecht auseinander. In mehreren Ländern darf man mit 16 an Kommunalwahlen teilnehmen, in anderen erst mit 18. Kandidieren darf man dagegen überall erst als Volljähriger. Und eine Besonderheit gilt bundesweit: Auch Staatsangehörige anderer EU-Staaten dürfen bei Kommunalwahlen wählen und gewählt werden, wenn sie hier wohnen — das steht in Artikel 28 Absatz 1 des Grundgesetzes. Bei Bundestags- und Landtagswahlen ist das nicht so. Mehr dazu steht im Artikel zum aktiven und passiven Wahlrecht.
Keine Fünf-Prozent-Hürde — und was das ändert
Bei der Bundestagswahl scheitert eine Partei unter fünf Prozent an der Sperrklausel und bekommt keinen einzigen Sitz. Bei Kommunalwahlen gilt das nicht. Kommunale Sperrklauseln sind in Deutschland verfassungsrechtlich gescheitert.
Den Ausschlag gab ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Februar 2008. Es ging um die Fünf-Prozent-Klausel im Kommunalwahlrecht von Schleswig-Holstein. Das Gericht entschied: Ohne hinreichenden Grund verletzt eine solche Hürde die Gleichheit der Wahl und die Chancengleichheit der Bewerber. Der übliche Rechtfertigungsgrund — ein Parlament müsse regierungsfähig bleiben — trägt auf kommunaler Ebene nicht, weil dort gar keine Regierung gebildet werden muss.
Die Folge ist in jedem Kreistag sichtbar. Es sitzen dort regelmäßig deutlich mehr Gruppierungen als in einem Landtag: neben den bundesweit bekannten Parteien auch Wählergemeinschaften und Einzelbewerber, die es auf Landes- oder Bundesebene gar nicht gibt. Ein einziger Sitz ist rechnerisch schon mit einem sehr kleinen Stimmenanteil zu erreichen.
Das hat zwei Seiten, die man nüchtern nebeneinanderstellen sollte. Auf der einen Seite bildet der Kreistag die Vielfalt vor Ort genauer ab, und ein Ortsverein mit einem guten Kandidaten kann tatsächlich hineinkommen. Auf der anderen Seite wird die Mehrheitsbildung mühsamer: Wo acht oder zehn Gruppen sitzen, braucht ein Beschluss mehr Gespräche. Beides ist eine Folge derselben Entscheidung.
Wer zur Kreistagswahl geht — und wer nicht
Die Wahlbeteiligung bei Kommunalwahlen liegt regelmäßig niedriger als bei einer Bundestagswahl. Das ist bemerkenswert, denn die Entscheidungen des Kreistags merkt man im Alltag oft schneller als die des Bundestags.
Für 6 Länder gibt es eine amtliche Landessumme für die Wahlen auf Kreisebene. Die Spanne reicht dort von 49,3 Prozent (Schleswig-Holstein, 2023) bis 67,9 Prozent (Sachsen, 2024). Der Abstand zwischen diesen Werten ist kein Qualitätsurteil über die Länder: Die Wahlen fanden in verschiedenen Jahren statt, und entscheidend ist vor allem, ob am selben Tag noch etwas anderes gewählt wurde.
Genau das ist der stärkste bekannte Hebel. Fällt die Kommunalwahl mit einer Europawahl oder einer Landtagswahl zusammen, gehen deutlich mehr Menschen hin — sie sind ohnehin im Wahllokal. Steht die Kommunalwahl allein, sinkt die Beteiligung. Der Termin ist damit eine politische Entscheidung mit messbarer Wirkung, die die Länder unterschiedlich treffen.
Ein zweiter Grund ist schlichter: Viele Menschen wissen nicht, wofür der Kreistag zuständig ist. Bundespolitik ist jeden Abend in den Nachrichten, die Kreistagssitzung steht im Amtsblatt. Wer nicht weiß, dass über seine Buslinie dort entschieden wird, hat wenig Anlass hinzugehen.
Wie ein Kreistag arbeitet
Der Kreistag tagt nicht ständig, sondern in Sitzungen, meist einige Male im Jahr. Die Sitzungen sind grundsätzlich öffentlich — jeder kann hingehen und zuhören. Nur bestimmte Punkte, etwa Personalfragen oder Grundstücksgeschäfte, werden nichtöffentlich behandelt.
Die eigentliche Arbeit passiert in den Ausschüssen. Wie im Bundestag gibt es auch hier fachliche Gremien — für Finanzen, Schulen, Soziales, Bau, Umwelt. Dort werden Vorlagen der Verwaltung durchgesprochen und vorbereitet, bevor der volle Kreistag darüber abstimmt. Wer verstehen will, wie eine Entscheidung zustande kam, muss in den Ausschuss schauen, nicht in die Schlussabstimmung.
Die Mitglieder schließen sich zu Fraktionen zusammen, meist nach Parteien und Wählergemeinschaften. Anders als im Bundestag gibt es aber keine Regierung und keine Opposition im festen Sinne. Mehrheiten wechseln je nach Thema; eine Kreistagsfraktion, die bei der Klinik gegen die Verwaltung stimmt, kann beim Nahverkehr mit ihr stimmen. Fraktionszwang gibt es hier praktisch nicht.
Den Vorsitz führt je nach Landesrecht die Landrätin oder der Landrat — oder ein aus der Mitte des Kreistags gewählter Vorsitzender. Auch das ist von Land zu Land verschieden und sagt einiges darüber aus, wie stark die Verwaltungsspitze gegenüber dem gewählten Gremium steht.
Die Mitglieder bekommen kein Gehalt, sondern eine Aufwandsentschädigung und Sitzungsgelder. Das ist der praktische Unterschied zum Berufspolitiker: Wer im Kreistag sitzt, tut das neben Beruf und Familie, liest die Vorlagen abends und nimmt sich für die Sitzung frei.
Woher der Kreis sein Geld nimmt: die Kreisumlage
Ein Landkreis hat kaum eigene Steuern. Die Gewerbesteuer und die Grundsteuer gehören den Gemeinden, die Einkommensteuer teilen sich Bund, Länder und Gemeinden. Der Kreis finanziert sich deshalb zu einem großen Teil über die Kreisumlage — einen Anteil, den er von seinen kreisangehörigen Gemeinden erhebt.
Den Satz dieser Umlage beschließt der Kreistag mit dem Haushalt. Und genau das ist regelmäßig der größte Konflikt der Kreisebene: Was der Kreis bekommt, fehlt den Gemeinden. Steigt die Kreisumlage, muss eine Gemeinde ihr Schwimmbad oder ihre Sanierung strecken; sinkt sie, fehlt dem Kreis Geld für Jugendhilfe oder Klinik.
Der Streit ist keiner zwischen Parteien, sondern einer zwischen Ebenen. Deshalb sitzen in vielen Kreistagen Bürgermeister der kreisangehörigen Gemeinden — sie vertreten dort auch die Interessen ihrer Gemeinde. Wer die Debatte über die Kreisumlage verfolgt, sieht Kommunalpolitik in ihrer ehrlichsten Form: Es geht um einen Topf, aus dem zwei Ebenen zahlen müssen.
Dazu kommen Zuweisungen des Landes und zweckgebundene Mittel für einzelne Aufgaben. Wie viel davon fließt und wie verlässlich, regeln die Länder im kommunalen Finanzausgleich — wieder Landesrecht, wieder in jedem Land anders.
Ländersache: was von Land zu Land verschieden ist
Es gibt kein deutsches Kommunalrecht. Es gibt sechzehn. Der Föderalismus überlässt den Ländern die Ausgestaltung der kommunalen Ebene fast vollständig; das Grundgesetz gibt nur den Rahmen vor. Wer eine Aussage über „den Kreistag" liest, sollte deshalb immer fragen: in welchem Land?
Die Wahlperiode
In den meisten Ländern fünf Jahre — in Bayern sechs. Die Kommunalwahltermine der Länder liegen deshalb nie synchron.
Der Stimmzettel
Mehrere Stimmen mit Kumulieren und Panaschieren in vielen Ländern — eine einzige Stimme in Nordrhein-Westfalen und im Saarland.
Das Wahlalter
In mehreren Ländern darf man ab 16 wählen, in anderen erst ab 18. Kandidieren darf man überall erst mit 18.
Der Vorsitz
Mal führt die Landrätin oder der Landrat den Vorsitz im Kreistag, mal ein gewählter Vorsitzender aus der Mitte des Gremiums.
Die Wahl der Verwaltungsspitze
In den meisten Ländern wählen die Bürger die Landrätin oder den Landrat direkt. In Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein wählt der Kreistag sie — mehr dazu im Artikel zum Landrat.
Die Bezeichnungen
Kreistag, Kreisrat, Kreisversammlung, Regionsversammlung — dieselbe Sache trägt je nach Land und Gebiet einen anderen Namen.
Der Zuschnitt
Manche Länder haben nach Gebietsreformen sehr große Kreise gebildet, andere kleine belassen. Deshalb reicht die Spanne von unter 50.000 bis über eine Million Einwohner.
Bürgerentscheide auf Kreisebene
Ob und mit welchen Quoren Bürger im Kreis selbst entscheiden können, regelt jedes Land eigenständig — verwandt mit dem Volksentscheid auf Landesebene, aber nicht dasselbe.
Häufige Fragen zum Kreistag
Fünf Fragen, die immer wieder gestellt werden — kurz beantwortet.
Habe ich einen Kreistag?
Wenn auf Ihrem Autokennzeichen das Kürzel eines Landkreises steht und Sie nicht in einer kreisfreien Stadt wohnen: ja. In Berlin, Hamburg und Bremen gibt es keine Kreisebene.
Kann ich einfach kandidieren?
Grundsätzlich ja. Sie brauchen keine Partei — eine Wählergemeinschaft oder eine eigene Bewerbung genügt, wenn die im Landesrecht geforderten Unterstützungsunterschriften zusammenkommen. Weil es keine Sperrklausel gibt, ist ein Sitz erreichbar.
Verdient man da etwas?
Nein, jedenfalls nicht im Sinne eines Gehalts. Es gibt eine Aufwandsentschädigung und Sitzungsgeld. Das Mandat ist ein Ehrenamt neben dem Beruf — anders als die Diäten eines Bundestagsabgeordneten.
Darf ich zu einer Sitzung gehen?
Ja. Kreistagssitzungen sind grundsätzlich öffentlich, Termine und Tagesordnungen stehen auf der Seite des Landkreises. Nur einzelne Punkte werden nichtöffentlich beraten.
Wann wird das nächste Mal gewählt?
Das hängt vom Bundesland ab, weil die Wahlperioden verschieden lang sind und die Länder nicht gemeinsam wählen. Die anstehenden Termine stehen bei uns unter Wahltermine und Kommunalwahlen.