Kommunale Selbstverwaltung — was die Gemeinde selbst entscheiden darf

Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes enthält einen der folgenreichsten Sätze der deutschen Verfassung: Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch Gemeindeverbände — also vor allem Landkreise — haben ein solches Recht, allerdings nur im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs.

Zwei Formulierungen tragen die ganze Konstruktion. „Alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" heißt: Die Gemeinde braucht keine Erlaubnis, um sich einer örtlichen Aufgabe anzunehmen — die Zuständigkeit ist der Normalfall, nicht die Ausnahme. Und „im Rahmen der Gesetze" heißt: Diese Freiheit gilt nicht grenzenlos, sondern innerhalb dessen, was Bund und Land geregelt haben.

Diese Garantie ist kein politisches Versprechen, sondern einklagbar. Sieht sich eine Gemeinde in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt, kann sie Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht erheben — oder, je nach Land, vor dem Landesverfassungsgericht. Damit steht die kleinste Ebene der staatlichen Ordnung nicht wehrlos vor der größten.

Staatsrechtlich sind die Kommunen dabei keine dritte Staatsebene neben Bund und Ländern, sondern Teil der Länder. Das klingt nach Haarspalterei, hat aber handfeste Folgen: Der Bund kann den Gemeinden grundsätzlich nicht unmittelbar Aufgaben übertragen, und wer in Berlin über kommunale Fragen entscheidet, tut das über den Umweg des Landesrechts. Wie diese Ebenen zusammenhängen, erklärt der Begriff Föderalismus.

Historisch ist die Selbstverwaltung älter als die Bundesrepublik. Sie geht auf die preußische Städteordnung von 1808 zurück, entstanden aus der Erfahrung, dass eine Verwaltung, die alles zentral entscheidet, an den Bedürfnissen der Orte vorbeigeht. Das Grundgesetz hat diesen Gedanken aufgenommen und ihm Verfassungsrang gegeben.

Juristen zerlegen die Selbstverwaltung in einzelne „Hoheiten". Das klingt sperrig, ist aber die verständlichste Art zu erklären, was eine Gemeinde tatsächlich darf. Jede dieser Hoheiten entspricht einer Entscheidung, die andernfalls jemand anders träfe.

Am sichtbarsten wirkt die Planungshoheit. Sie ist der Grund, warum über ein Neubaugebiet, ein Gewerbegebiet oder die Umwidmung einer Fläche nicht das Land entscheidet, sondern der Rat vor Ort — im Rahmen des Baugesetzbuchs und der Landesplanung, aber mit einem erheblichen eigenen Spielraum.

Die Finanzhoheit ist die wirksamste und zugleich die am stärksten begrenzte. Gemeinden haben eigene Einnahmen, vor allem Grund- und Gewerbesteuer, und sie setzen deren Hebesätze selbst fest. Zugleich hängen sie von Zuweisungen des Landes und von Anteilen an den großen Steuern ab — die Freiheit endet dort, wo das Geld nicht reicht.

Weniger beachtet, im Alltag aber allgegenwärtig ist die Satzungshoheit: Friedhofssatzung, Straßenreinigungssatzung, Kita-Gebührensatzung, Hundesteuersatzung. Das sind Rechtsnormen, die eine Gemeinde selbst erlässt und die für jeden vor Ort gelten. Wer schon einmal Anliegerbeiträge gezahlt hat, hat eine kommunale Satzung angewendet bekommen.

Nicht alles, was eine Gemeinde tut, tut sie freiwillig. Fachlich unterscheidet man drei Gruppen, und der Unterschied entscheidet darüber, wo gespart werden kann, wenn es eng wird.

Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben sind das, was eine Gemeinde tun darf, aber nicht muss: Schwimmbad, Stadtbücherei, Musikschule, Sportförderung, Kulturprogramm, Wirtschaftsförderung, Städtepartnerschaft. Genau hier entsteht das Gesicht eines Ortes — und genau hier wird zuerst gestrichen, wenn der Haushalt nicht ausgeglichen ist.

Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben muss die Gemeinde erfüllen, darf aber über das Wie entscheiden: Schulträgerschaft für die Gebäude, Kindertagesbetreuung, Feuerwehr, Abwasser, Abfall, Straßenunterhalt. Die Aufgabe steht fest, die Ausgestaltung nicht.

Übertragene Aufgaben schließlich erledigt die Gemeinde für den Staat, weisungsgebunden: Melde- und Passwesen, Standesamt, Wahlorganisation, Teile des Ordnungsrechts. Wer einen Personalausweis abholt, steht formal in einer Behörde der Gemeinde, die dabei eine staatliche Aufgabe ausführt.

Für diese Übertragung gilt in den meisten Ländern das Konnexitätsprinzip: Wer eine Aufgabe überträgt, muss für ihre Finanzierung sorgen — „wer bestellt, bezahlt". Verankert ist dieses Prinzip nicht im Grundgesetz, sondern in den Landesverfassungen, und es ist unterschiedlich streng ausgestaltet. Ob und wie eine Kommune Mehrkosten erstattet bekommt, ist deshalb eine Frage des jeweiligen Landesrechts, nicht eine bundesweit einheitliche.

Die kommunale Selbstverwaltung ruht auf zwei Säulen: einer gewählten Vertretung und einer gewählten Spitze der Verwaltung. Die Vertretung heißt je nach Land und Gemeindegröße Gemeinderat, Stadtrat, Stadtverordnetenversammlung oder Bürgerschaft; auf Kreisebene ist es der Kreistag.

Der Rat beschließt den Haushalt, die Satzungen und die Bauleitpläne — er ist das kommunale Parlament, auch wenn er staatsrechtlich Teil der Verwaltung ist und keine Gesetze macht. Der Bürgermeister beziehungsweise der Landrat führt die Verwaltung und vertritt die Kommune nach außen.

Wie stark die Spitze gegenüber dem Rat ist, unterscheidet sich je Land erheblich — es hängt an der jeweiligen Gemeindeordnung, und die ist Landesrecht. In manchen Ländern sitzt der Bürgermeister dem Rat vor und hat ein starkes eigenes Gewicht, in anderen ist seine Stellung schwächer und der Rat bestimmt mehr. Auch die Amtszeiten unterscheiden sich; sie liegen je nach Land zwischen fünf und acht Jahren und fallen nicht überall mit der Wahlperiode des Rats zusammen.

Die allermeisten Ratsmandate sind ehrenamtlich. Wer im Rat sitzt, hat in aller Regel einen normalen Beruf und macht die Sitzungen abends. Das ist der wichtigste Unterschied zum Bundestag und der Grund, warum die kommunale Ebene für Quereinsteiger offener ist als jede andere.

Wie sich diese Räte zusammensetzen, zeigt die Grafik für die beiden Länder, in denen eine landesweite Sitzsumme amtlich vorliegt. In Baden-Württemberg entfallen 46,8 % der Gemeinderatssitze auf Wählervereinigungen — also auf Listen, die keine Partei sind. In Nordrhein-Westfalen fasst die Wahlleitung lokale Wählergruppen und Kleinparteien zusammen; auf diese Gruppe entfallen 10,3 % der Sitze. Beide Länder zählen verschiedene Gremien und sind deshalb nicht miteinander vergleichbar.

Das Kommunalwahlrecht ist vollständig Landesrecht — und das merkt man auf dem Stimmzettel. In mehreren Ländern darf man kumulieren (mehrere Stimmen auf eine Person häufeln) und panaschieren (Stimmen über Listen hinweg verteilen). Wer dort wählt, hat nicht eine Stimme, sondern oft so viele, wie Sitze zu vergeben sind.

Auch der Kreis der Wahlberechtigten ist ein anderer als beim Bund: EU-Bürger dürfen bei Kommunalwahlen mitwählen und kandidieren, wenn sie in der Gemeinde wohnen. Und das Wahlalter liegt je nach Land bei 16 oder bei 18 Jahren. Was für die eigene Gemeinde gilt, steht im Kommunalwahlgesetz des Landes und in der amtlichen Wahlbekanntmachung — siehe dazu den Artikel zum aktiven und passiven Wahlrecht.

Bei der Wahl von Bürgermeistern und Landräten gibt es zusätzlich die Stichwahl: Erreicht niemand im ersten Durchgang die absolute Mehrheit, treten die beiden Bestplatzierten erneut gegeneinander an. Ob es überhaupt eine Stichwahl gibt und welche Mehrheit im ersten Wahlgang genügt, regelt wiederum jedes Land selbst.

Wir haben die amtlich ausgezählten kommunalen Wahlen ausgewertet, die als Open Data vorliegen: 399 Wahlen aus 8 Bundesländern. Die durchschnittliche Beteiligung liegt bei 62,8 % — gegenüber 82,5 % bei der letzten Bundestagswahl, ein Abstand von 19,7 Prozentpunkten.

Diese Auswertung ist ausdrücklich ein Ausschnitt. Sie umfasst nur Kommunen, deren Wahlleitung ihre Ergebnisse über das votemanager-System veröffentlicht, und die Zahl der Wahlen je Land ist sehr verschieden. Wo für ein Land nur wenige Wahlen vorliegen, ist der Wert kein Landesdurchschnitt, sondern ein Einzelfall — die Fallzahl steht deshalb in der Grafik neben jedem Land.

Trennt man die ausgewerteten Wahlen nach ihrer Art, zeigt sich ein Muster, das man so nicht erwartet. Rats- und Kreistagswahlen kommen im Schnitt auf 64,9 % (309 ausgewertete Wahlen). Stichwahlen dagegen erreichen nur 48,1 % — und das bei nur 11 Fällen in unserer Auswertung, was den Wert vorsichtig zu lesen zwingt.

Das ist bemerkenswert, weil in der Stichwahl die eigentliche Entscheidung fällt. Im ersten Wahlgang verteilen sich die Stimmen auf viele Bewerber, in der Stichwahl geht es um zwei Namen und ein Amt, das oft acht Jahre dauert. Die Wahl mit der größten unmittelbaren Wirkung ist also die am schwächsten besuchte.

Erklären lässt sich das mit einem Zusammentreffen mehrerer Umstände: Stichwahlen finden zwei oder drei Wochen nach dem Hauptwahltag statt, oft ohne begleitende andere Wahl, häufig in der Ferienzeit. Wer seinen Favoriten im ersten Durchgang ausgeschieden sieht, sieht zudem weniger Anlass, ein zweites Mal zu gehen.

Für die Wirkung der eigenen Stimme heißt das etwas sehr Konkretes: Auf kommunaler Ebene zählt eine einzelne Stimme rechnerisch weit mehr als bei einer Bundestagswahl. In einer Gemeinde mit wenigen tausend Wahlberechtigten entscheiden bei einer Stichwahl regelmäßig weniger als hundert Stimmen. Knappe Ausgänge und Losentscheide bei Stimmengleichheit sind kommunal keine Anekdote, sondern kommen vor.

Wer die Termine nicht verpassen will: Kommende kommunale Wahlen stehen unter Kommunalwahlen und im allgemeinen Kalender unter Wahltermine. Für die Stichwahl gilt die Briefwahl-Frist erneut — Unterlagen aus dem ersten Wahlgang gelten dafür nicht.

Das Selbstverwaltungsrecht umfasst ausdrücklich auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung — dazu gehört nach Art. 28 Abs. 2 GG eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit eigenem Hebesatzrecht. Gemeint ist vor allem die Gewerbesteuer, deren Hebesatz jede Gemeinde selbst festlegt.

Trotzdem ist die Finanzhoheit die schwächste der Hoheiten, und zwar aus einem strukturellen Grund: Ein großer Teil der kommunalen Ausgaben ist gesetzlich vorgegeben — Sozialleistungen, Kinderbetreuung, Schulgebäude —, während die Einnahmen konjunkturabhängig schwanken. Bricht die Gewerbesteuer in einer Krise ein, bleiben die Pflichten.

Ausgeglichen wird das über den kommunalen Finanzausgleich des jeweiligen Landes: Schlüsselzuweisungen, Umlagen und Sonderprogramme. Wie dieser Ausgleich funktioniert, ist Landesrecht und unterscheidet sich stark — von der Berechnung der Schlüsselmasse bis zur Höhe der Kreisumlage, die kreisangehörige Gemeinden an ihren Landkreis abführen.

Wenn ein Haushalt dauerhaft nicht ausgeglichen werden kann, greifen die Instrumente der Haushaltssicherung. Dann muss die Kommune ein Konzept vorlegen, das die Kommunalaufsicht genehmigt — und die Genehmigung ist an Auflagen geknüpft. Faktisch schrumpft der Selbstverwaltungsspielraum in dieser Lage erheblich, ohne dass das Recht als solches angetastet würde.

Deshalb ist die häufigste ehrliche Antwort auf die Frage „Warum macht die Stadt das nicht?" selten juristisch und fast immer haushalterisch. Wer verstehen will, warum ein Bad schließt, findet die Erklärung im Haushaltsplan — der öffentlich ist und in jeder Kommune eingesehen werden kann. Für die Bundesebene zeigt Der Bundeshaushalt dieselbe Logik eine Etage höher.

Selbstverwaltung heißt nicht Kontrollfreiheit. Über den Kommunen steht die Kommunalaufsicht — je nach Land beim Landkreis, bei der Bezirksregierung oder beim Innenministerium. Sie ist für die Selbstverwaltungsaufgaben auf eine Rechtsaufsicht beschränkt: Sie prüft, ob eine Entscheidung rechtmäßig ist, nicht, ob sie klug ist.

Das ist ein feiner, aber entscheidender Unterschied. Eine Gemeinde darf eine Entscheidung treffen, die die Aufsichtsbehörde für falsch hält — solange sie rechtmäßig ist, muss die Aufsicht sie hinnehmen. Anders bei übertragenen Aufgaben: Dort gilt die Fachaufsicht, und die kann auch inhaltliche Weisungen erteilen.

Die zweite Grenze ist der Gesetzesvorbehalt aus Art. 28 Abs. 2 GG selbst: „im Rahmen der Gesetze". Bund und Land können den Handlungsraum durch Gesetze verengen — vom Baurecht über das Kita-Recht bis zu Standards im Brandschutz. Das ist zulässig, solange der Kernbereich der Selbstverwaltung unangetastet bleibt.

Wo dieser Kernbereich verletzt ist, entscheiden Gerichte. Gemeinden können sich mit der Kommunalverfassungsbeschwerde direkt an das Bundesverfassungsgericht wenden, wenn ein Bundesgesetz ihr Selbstverwaltungsrecht verletzt; gegen Landesrecht führt der Weg meist zum Landesverfassungsgericht. Gemeindegebietsreformen, Aufgabenübertragungen und Finanzausgleichsgesetze sind auf diesem Weg schon mehrfach überprüft worden.

Nicht zuletzt begrenzt die Selbstverwaltung sich selbst: Vieles, was eine Gemeinde allein nicht stemmen kann, erledigt sie im Verbund — Zweckverbände für Wasser und Abwasser, gemeinsame Bauhöfe, interkommunale Gewerbegebiete. Das ist gelebte Subsidiarität: so klein wie möglich, so groß wie nötig.

Kommunale Selbstverwaltung ist die einzige Ebene, auf der Bürger regelmäßig über Sachfragen abstimmen können. Das Instrument heißt Bürgerbegehren (die Sammlung von Unterschriften) und Bürgerentscheid (die Abstimmung selbst) — auf Landesebene entsprechen ihm Volksbegehren und Volksentscheid.

Und wieder gilt: Die Regeln sind Ländersache, und sie unterscheiden sich erheblich. Wie viele Unterschriften ein Bürgerbegehren braucht, welche Themen ausgeschlossen sind (in der Regel Haushalt, Abgaben und Bauleitplanung in Teilen), welche Fristen laufen und welches Zustimmungsquorum ein Bürgerentscheid erreichen muss, damit er verbindlich ist — all das steht in der Gemeindeordnung des jeweiligen Landes.

Das Quorum ist dabei die häufigste Hürde. In vielen Ländern reicht die Mehrheit der Abstimmenden nicht aus; zusätzlich muss ein Mindestanteil aller Stimmberechtigten zustimmen. Wer sich nicht beteiligt, wirkt dann faktisch wie ein Nein — ein Effekt, der bei Wahlen bewusst ausgeschlossen ist. Die Regelungen der Länder für die Landesebene sind unter Direkte Demokratie mit ihren Quoren nachgewiesen.

Daneben stehen die niedrigschwelligen Wege, die keine Unterschriftensammlung brauchen: Einwohnerfragestunde, Bürgerantrag, Anregungen und Beschwerden nach der Gemeindeordnung, Beteiligung an der Bauleitplanung, Beiräte für Senioren, Jugend oder Integration. Ratssitzungen sind grundsätzlich öffentlich, die Tagesordnung wird vorher bekannt gemacht — hingehen darf jeder, auch ohne Wahlrecht.

Und schließlich die einfachste Form der Beteiligung: selbst kandidieren. Ehrenamtliche Ratsmandate sind der niedrigste Einstieg in die Politik, den das deutsche System kennt, und ein erheblicher Teil der Sitze wird von Menschen ohne Parteibuch gehalten. Von den 294 Landräten in Deutschland waren nach der Verbandsstatistik (Stand September 2024) 41 parteilos.

Wer politisch etwas verändern will, denkt zuerst an Berlin. Rechnerisch ist das der ungünstigste Weg. Auf Bundesebene teilt sich eine Stimme mit rund sechzig Millionen anderen; in einer mittleren Gemeinde entscheiden über einen Ratssitz oft weniger Stimmen, als ein Fußballstadion Plätze hat.

Dazu kommt die Nähe zum Ergebnis. Ob eine Kita gebaut, eine Buslinie erhalten, ein Radweg gebaut oder ein Bad geschlossen wird, entscheidet sich in einem Gremium, dessen Mitglieder namentlich bekannt und persönlich ansprechbar sind. Der Weg von der Beschwerde zur Entscheidung ist kurz — kürzer als auf jeder anderen Ebene.

Trotzdem ist gerade hier die Beteiligung am niedrigsten: 62,8 % gegenüber 82,5 % beim Bund, und bei Stichwahlen nur 48,1 %. Dieser Widerspruch — größte Wirkung der einzelnen Stimme, geringste Teilnahme — ist der eigentliche Befund dieses Artikels.

Er hat auch eine unangenehme Folge. Je weniger Menschen kommunal wählen und kandidieren, desto schwerer wird es, Listen überhaupt zu besetzen. In kleinen Gemeinden treten regelmäßig zu wenige Bewerber an, um alle Sitze zu füllen. Selbstverwaltung ist ein Recht, das ausgeübt werden muss, um wirksam zu bleiben — anders als ein Freiheitsrecht, das auch im Nichtstun besteht.

Wer anfangen will, braucht dafür keine Vorbereitung. Die nächste Ratssitzung besuchen, den Haushaltsplan der eigenen Gemeinde einmal aufschlagen, die kommenden Termine unter Kommunalwahlen ansehen — und beim nächsten Mal wählen gehen, auch wenn es „nur" die Kommunalwahl ist. Es ist die Wahl, bei der die eigene Stimme am meisten wiegt.