Volksbegehren und Volksentscheid — wie Bürger selbst über Gesetze abstimmen

In einer Demokratie treffen normalerweise die gewählten Parlamente die Entscheidungen — das nennt man repräsentative Demokratie. Daneben gibt es aber Wege, auf denen die Bürger selbst über eine Sachfrage abstimmen, ohne den Umweg über das Parlament. Diese Wege fasst man unter dem Begriff direkte Demokratie zusammen.

Der bekannteste Endpunkt ist der Volksentscheid: Die Wahlberechtigten stimmen direkt mit Ja oder Nein über einen Gesetzentwurf oder eine Sachfrage ab. Was die Mehrheit beschließt, gilt — sofern zusätzliche Bedingungen erfüllt sind, dazu unten mehr. Ein Volksentscheid hat also dieselbe Kraft wie ein Beschluss des Parlaments.

Davor steht meist das Volksbegehren. Das ist die Stufe, auf der eine Idee zeigen muss, dass genug Menschen sie unterstützen: Innerhalb einer Frist müssen sehr viele gültige Unterschriften zusammenkommen. Erst wenn diese Hürde genommen ist, kommt es überhaupt zur Abstimmung. Und ganz am Anfang steht in vielen Ländern noch eine niedrigere Stufe, die Volksinitiative oder ein Zulassungsantrag.

Man kann sich das als Treppe vorstellen: Volksinitiative, dann Volksbegehren, dann Volksentscheid. Jede Stufe verlangt mehr Zustimmung als die vorige. Der Sinn dahinter: Nur Anliegen, die wirklich breite Unterstützung haben, sollen am Ende eine verbindliche Abstimmung auslösen — nicht jede einzelne Idee.

Wichtig ist der Unterschied zur normalen Wahl. Bei einer Wahl entscheidet man über Personen und Parteien, die dann vier oder fünf Jahre lang für einen entscheiden. Bei Volksbegehren und Volksentscheid geht es dagegen um eine einzelne Sachfrage — ein bestimmtes Gesetz, ein bestimmtes Projekt. Direkte Demokratie ersetzt die Wahl nicht, sondern ergänzt sie um die Möglichkeit, zwischen den Wahlterminen bei einer konkreten Frage selbst das letzte Wort zu haben.

Der Weg zum Volksentscheid ist lang, und die allermeisten Anläufe kommen nie am Ende an. Das ist der wichtigste und zugleich am meisten übersehene Punkt: Wer nur die berühmten erfolgreichen Beispiele kennt, überschätzt die Chancen erheblich.

Die Zahlen für alle Bundesländer zusammen zeigen das deutlich. Von 1946 bis Ende 2025 wurden nach Auswertung des Vereins Mehr Demokratie rund 423 Verfahren von unten eingeleitet. Davon erreichten nur etwa 111 überhaupt die Unterschriften-Stufe des Volksbegehrens — und nur rund 28 mündeten am Ende in einen Volksentscheid. Das sind gerade einmal 6,6 Prozent der Anläufe.

Woran scheitern die anderen? An jeder Stufe kann Schluss sein: Die erste Hürde wird nicht genommen, die Unterschriften kommen in der Frist nicht zusammen, das Anliegen wird als rechtlich unzulässig zurückgewiesen, oder das Parlament übernimmt die Forderung selbst, sodass sich eine Abstimmung erübrigt. Ein Verfahren, das früh endet, ist deshalb nicht wertlos — oft bewegt schon das Volksbegehren die Politik.

Die Grafik zeigt diesen Trichter: Aus vielen Anläufen werden wenige Volksbegehren und noch weniger Volksentscheide. Direkte Demokratie ist also kein bequemer Abkürzungsweg, sondern ein anspruchsvolles Verfahren mit mehreren hohen Hürden.

Viele sind überrascht: Über ein Bundesgesetz können die Bürger in Deutschland nicht direkt abstimmen. Das Grundgesetz sieht Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung auf Bundesebene nur in einem einzigen, sehr speziellen Fall vor — bei der Neugliederung des Bundesgebiets, also wenn Bundesländer neu zugeschnitten würden (Art. 29 GG).

Für alles andere — Steuern, Rente, Klima, Migration, egal welches Thema — gibt es auf Bundesebene keinen Volksentscheid. Solche Fragen entscheidet allein der gewählte Bundestag, gemeinsam mit dem Bundesrat. Wer bundesweit mitbestimmen will, tut das über die Wahl der Abgeordneten und über indirekte Wege wie Petitionen.

Das war eine bewusste Entscheidung der Verfassungsmütter und -väter nach 1949. Ob man sie heute noch für richtig hält, ist eine offene politische Streitfrage, über die die Parteien unterschiedlich denken — Vorschläge, bundesweite Volksentscheide einzuführen, gibt es seit Jahrzehnten immer wieder. Feststellen lässt sich hier nur das Rechtliche: Ohne eine Änderung des Grundgesetzes ist ein bundesweiter Volksentscheid über normale Gesetze nicht möglich.

Genau deshalb spielt sich die gesamte gelebte direkte Demokratie in Deutschland auf der Ebene der Länder und Kommunen ab. Dort ist sie überall vorgesehen — und dort wird es zugleich unübersichtlich, weil jedes Land eigene Regeln setzt.

Alle 16 Bundesländer kennen direkte Demokratie — aber jedes regelt sie anders. Wie viele Unterschriften ein Volksbegehren braucht, in welcher Frist, ob man sich in Ämtern eintragen muss oder frei auf der Straße sammeln darf: All das steht in den jeweiligen Landesverfassungen und Landesgesetzen. Das ist der Kern des Föderalismus — und der Grund, warum es „die eine" Regel nicht gibt.

Ein gutes Maß für die Hürde ist das Unterschriften-Quorum beim Volksbegehren: der Anteil der Wahlberechtigten, der unterschreiben muss. Er reicht von 5 Prozent in den Ländern mit der niedrigsten Hürde bis zu 10 Prozent in den strengsten. Bei zehn Prozent aller Wahlberechtigten reden wir je nach Land schnell über mehrere Hunderttausend gültige Unterschriften, die in wenigen Monaten zusammenkommen müssen.

Die Grafik stellt diese Prozent-Hürden nebeneinander. Man sieht sofort: Ob ein Anliegen realistisch ist, hängt stark davon ab, in welchem Bundesland man lebt. Dasselbe Vorhaben, das in einem Land die Unterschriften-Stufe leicht nimmt, kann in einem anderen schon an der ersten Hürde scheitern.

Wichtig für eine ehrliche Darstellung: Nicht jedes Land drückt seine Hürde als glatten Prozentsatz aus — einige nennen feste Unterschriftenzahlen oder haben zusätzliche Zwischenstufen. Für diese Länder lässt sich kein vergleichbarer Prozentwert ausweisen; sie fehlen deshalb in der Grafik, statt mit einem geschätzten Wert zu erscheinen.

Selbst wenn es zum Volksentscheid kommt, reicht eine einfache Mehrheit oft nicht aus. Die meisten Länder verlangen zusätzlich ein Zustimmungsquorum: Der Vorschlag muss nicht nur mehr Ja- als Nein-Stimmen bekommen, sondern die Ja-Stimmen müssen auch einen Mindestanteil aller Wahlberechtigten erreichen — nicht nur aller Abstimmenden.

Das ist eine hohe Hürde, weil bei einem Volksentscheid meist deutlich weniger Menschen abstimmen als bei einer Wahl. Verlangt ein Land etwa, dass ein Viertel aller Wahlberechtigten mit Ja stimmt, dann kann ein Vorschlag scheitern, obwohl unter den Teilnehmern eine klare Mehrheit dafür war — schlicht, weil zu wenige überhaupt hingegangen sind.

Fachlich unterscheidet man zwei Arten solcher Hürden. Ein Zustimmungsquorum bezieht sich auf die Ja-Stimmen: Ein Mindestanteil aller Wahlberechtigten muss zustimmen. Ein Beteiligungsquorum verlangt dagegen nur, dass überhaupt genug Menschen teilnehmen, unabhängig davon, wie sie stimmen. Beide führen zum selben Ergebnis, dass Gegner eines Vorschlags manchmal gar nicht mit Nein stimmen, sondern schlicht zu Hause bleiben — denn eine niedrige Beteiligung lässt den Entscheid ohnehin scheitern.

Auch hier gilt: Die Höhe ist Ländersache und unterschiedlich. Bei einfachen Gesetzen reicht die Spanne von 15 Prozent in den mildesten Ländern bis zu 25 Prozent in den strengsten. Ein Land — Bayern — verlangt bei einfachen Gesetzen gar kein Zustimmungsquorum: Dort genügt die Mehrheit der gültigen Stimmen, unabhängig davon, wie viele mitgemacht haben. Für Verfassungsänderungen liegen die Hürden überall noch höher.

Die Grafik zeigt die Zustimmungsquoren beim einfachen Gesetz nebeneinander. Zusammen mit dem Unterschriften-Quorum aus dem vorigen Abschnitt ergibt sich das ganze Bild: In manchen Ländern ist der Weg zur direkten Entscheidung gangbar, in anderen ist er durch hohe Hürden auf beiden Stufen praktisch sehr schwer.

Aus den beiden vorigen Abschnitten wird verständlich, warum von 423 Anläufen am Ende nur rund 28 zum Volksentscheid führten. Direkte Demokratie in Deutschland ist bewusst mit mehreren hohen Hürden hintereinander gebaut: erst genug Unterschriften, dann genug Ja-Stimmen, und das oft gemessen an allen Wahlberechtigten statt nur an den Teilnehmern.

Dazu kommen die inhaltlichen Grenzen. Über bestimmte Themen darf gar nicht per Volksentscheid abgestimmt werden — in vielen Ländern sind das insbesondere der Landeshaushalt, Abgaben und die Bezüge von Amtsträgern. Der Gedanke dahinter: Über das Geld des Landes soll das gewählte Parlament in eigener Verantwortung entscheiden, nicht eine Einzelabstimmung.

Ob man diese Hürden für zu hoch oder für angemessen hält, ist eine politische Frage, über die es unterschiedliche Auffassungen gibt. Die einen sehen darin einen sinnvollen Schutz vor Schnellschüssen, die anderen eine zu starke Bremse für die Beteiligung der Bürger. Beide Sichtweisen lassen sich vertreten; dieser Artikel bewertet sie nicht, sondern erklärt, wo die Hürden liegen.

Ein weiterer, oft unterschätzter Grund ist schlicht der Aufwand. Ein Volksbegehren zu tragen bedeutet, über Monate hinweg Hunderttausende Menschen zu erreichen, Stände zu organisieren und Fristen einzuhalten — das gelingt meist nur, wenn eine gut aufgestellte Organisation, ein Verband oder ein Bündnis dahintersteht. Eine einzelne engagierte Person kann eine Initiative anstoßen, aber die späteren Stufen verlangen einen langen Atem und viele Helfer.

Festhalten lässt sich nüchtern: Ein erfolgreiches Volksbegehren ist auch dann ein politisches Signal, wenn es am Ende keinen Volksentscheid gibt — denn schon die vielen Unterschriften zeigen, dass ein Anliegen breite Unterstützung hat, und darauf reagieren Parlamente häufig von sich aus.

Im Alltag werden mehrere Begriffe durcheinandergebracht, die Verschiedenes meinen. Der Unterschied ist keine Wortklauberei, sondern entscheidet darüber, wer worüber wie verbindlich abstimmt.

Ein Volksentscheid findet auf Landesebene statt und ist verbindlich: Sein Ergebnis hat Gesetzeskraft. Ein Bürgerentscheid ist das Gegenstück auf der kommunalen Ebene — in einer Stadt oder Gemeinde, etwa über ein Bauprojekt oder ein Schwimmbad. Auch er ist verbindlich, betrifft aber nur die jeweilige Kommune, und die Regeln dafür setzt wiederum das Land.

Davon zu unterscheiden ist die Volksbefragung oder Bürgerbefragung: Sie ist unverbindlich. Die Politik holt sich ein Meinungsbild ein, ist an das Ergebnis aber rechtlich nicht gebunden. Ähnlich niedrigschwellig, aber ohne Abstimmungscharakter, sind Petitionen und andere Formen des Bürgerdialogs, mit denen man Anliegen an Parlamente heranträgt.

Kurz gefasst: Volksentscheid = Land, verbindlich. Bürgerentscheid = Kommune, verbindlich. Befragung = unverbindlich. Und über allem steht die föderale Grundregel dieses Themas — die genauen Bedingungen legt jedes Bundesland für sich fest.

Fünf Fragen, die immer wieder gestellt werden — kurz beantwortet.