Die Koalition — warum fast nie eine Partei allein regiert

Eine Koalition ist ein Bündnis von zwei oder mehr Parteien, die sich zusammentun, um gemeinsam eine Regierung zu bilden. Sie einigen sich vorher darauf, was sie in den nächsten Jahren tun wollen und wer welches Ministerium bekommt. Danach wählen ihre Abgeordneten gemeinsam den Regierungschef und stimmen im Parlament in der Regel gemeinsam ab.

Der Grund, warum es Koalitionen überhaupt gibt, ist keine politische Vorliebe, sondern schlichtes Rechnen. Deutschland wählt seinen Bundestag nach dem Prinzip der Verhältniswahl: Eine Partei bekommt ungefähr so viele Sitze, wie sie Anteile an den Stimmen hat. Wer 30 Prozent der Stimmen holt, bekommt rund 30 Prozent der Sitze — und damit eben keine Mehrheit. Für eine Regierung braucht es aber mehr als die Hälfte der Abgeordneten.

Wie selten das eine Partei allein schafft, zeigt die Grafik. Sie stellt für jede Bundestagswahl seit 1949 dar, wie groß der Sitzanteil der jeweils stärksten Fraktion war, und markiert die Hälfte der Sitze. In nur 1 von 21 Wahlen lag ein Balken über dieser Linie. Am weitesten davon entfernt war die stärkste Fraktion 2021 mit 28 Prozent.

Der entscheidende Schritt kommt nach der Wahl. Nach Artikel 63 des Grundgesetzes wählt der Bundestag den Bundeskanzler — und zwar mit der Kanzlermehrheit, also mit den Stimmen der Mehrheit aller Mitglieder, nicht nur der Anwesenden. Wer nicht da ist oder sich enthält, wirkt dabei faktisch wie ein Nein. Diese Hürde kann eine Partei allein fast nie überspringen; sie braucht Partner.

Wichtig ist dabei ein Punkt, den die Grafik ausdrücklich nicht beantwortet: Rechnerisch möglich heißt nicht politisch möglich. Die beiden größten Fraktionen haben fast immer zusammen eine Mehrheit. Ob sie miteinander regieren wollen, ist eine ganz andere Frage — und die entscheidet keine Zahl, sondern die Parteien selbst.

Am Wahlabend steht das Ergebnis, aber noch lange keine Regierung. Zwischen beidem liegt ein Verfahren, das im Grundgesetz nur an einer einzigen Stelle geregelt ist — bei der Kanzlerwahl. Alles davor ist politische Praxis, kein Gesetz. Genau deshalb kann es kurz dauern oder sehr lange.

Zuerst kommt die Sondierung. Mögliche Partner setzen sich unverbindlich zusammen und prüfen zweierlei: Reicht es rechnerisch, und gibt es inhaltlich genug Gemeinsamkeiten, um vier Jahre lang miteinander auszukommen? Sondierungen sind weder im Grundgesetz noch in einem Gesetz vorgesehen; ihre Ergebnisse werden meist in einem kurzen Papier festgehalten.

Läuft die Sondierung gut, beschließen die Parteigremien den Beginn der eigentlichen Koalitionsverhandlungen. Sie werden in Arbeitsgruppen nach Themen geführt — Finanzen, Inneres, Soziales, Verkehr und so fort. Am Ende steht ein Koalitionsvertrag, über den die Parteien anschließend selbst entscheiden: durch einen Parteitag, einen kleinen Parteitag oder eine Befragung der Mitglieder.

Erst danach wählt der Bundestag den Kanzler. Wie lange dieser ganze Weg gedauert hat, zeigt die Grafik: Sie misst schlicht die Tage zwischen dem Wahltag und dem Tag der Kanzlerwahl. Der Durchschnitt liegt bei 49 Tagen, die Spanne reicht von 23 Tagen (1969) bis 171 Tagen (2017). Nach der Wahl 2025 waren es 72 Tage.

In dieser Zwischenzeit ist Deutschland nicht regierungslos. Die bisherige Regierung bleibt geschäftsführend im Amt und führt die laufenden Geschäfte weiter. Sie soll in dieser Phase aber keine großen neuen Weichen stellen — das bleibt der Regierung vorbehalten, die eine frische Mehrheit hinter sich hat.

Der Koalitionsvertrag ist das Dokument, an dem sich eine Koalition messen lässt. Er ist in den letzten Jahrzehnten immer umfangreicher geworden und liest sich heute wie ein Regierungsprogramm: Vorhaben nach Politikfeldern, oft mit Zeitangaben, dazu die Verteilung der Ministerien und Regeln für die Zusammenarbeit.

Der wichtigste Satz über ihn lautet: Rechtlich bindend ist er nicht. Nach Artikel 38 des Grundgesetzes sind Abgeordnete Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Ein Vertrag zwischen Parteien kann daran nichts ändern. Niemand könnte ihn vor Gericht einklagen, und kein Abgeordneter verliert sein Mandat, wenn er dagegen stimmt.

Politisch ist er trotzdem außerordentlich wirksam — gerade weil er öffentlich ist. Er macht überprüfbar, was versprochen wurde. Wer wissen will, ob eine Koalition liefert, kann die Vorhaben mit den tatsächlich eingebrachten Gesetzentwürfen vergleichen. Auf PolitikCheck steht dafür die Übersicht der Wahlversprechen und ihres Umsetzungsstands.

Typischerweise enthält ein Koalitionsvertrag auch eine Klausel, die im Alltag mehr bewirkt als die meisten Sachkapitel: die Vereinbarung, im Bundestag nicht mit wechselnden Mehrheiten abzustimmen. Die Koalitionsfraktionen verpflichten sich politisch darauf, gemeinsam aufzutreten und keine Anträge der Opposition mit Hilfe des jeweils anderen Partners durchzubringen. Auch das ist rechtlich nicht durchsetzbar — und trotzdem die stabilste Regel des Betriebs.

Ein häufiges Missverständnis betrifft den Bundesrat. Eine Koalition im Bund hat dort keine automatische Mehrheit, denn im Bundesrat stimmen die Landesregierungen ab, die in den Ländern oft aus anderen Parteikombinationen bestehen. Deshalb enthalten Koalitionsverträge regelmäßig die Vereinbarung, dass Länder mit gemischten Regierungen sich enthalten, wenn sich die Partner nicht einigen — eine Enthaltung wirkt im Bundesrat wie ein Nein.

Eine Koalition ist kein Zustand, sondern tägliche Arbeit. Sie muss sich vor jedem größeren Gesetz neu einigen, und sie hat dafür Gremien entwickelt, die in keiner Verfassung stehen.

Das bekannteste ist der Koalitionsausschuss. Dort sitzen die Spitzen der beteiligten Parteien und Fraktionen zusammen — der Kanzler, die Partei- und Fraktionsvorsitzenden, oft der Kanzleramtschef. Er tagt nicht öffentlich, führt kein Protokoll, das jemand einsehen könnte, und ist rechtlich nichts. Faktisch werden dort die schwierigsten Fragen entschieden, bevor sie ins Kabinett oder ins Parlament kommen.

Genau das ist der wiederkehrende Kritikpunkt: Ein Gremium ohne Rechtsgrundlage trifft Vorentscheidungen, die das Parlament anschließend nur noch bestätigt. Verteidigt wird es mit dem Argument, dass ein Bündnis aus mehreren Parteien einen Ort braucht, an dem offen und ohne Publikum verhandelt werden kann. Beide Beobachtungen stimmen; sie beschreiben denselben Vorgang aus verschiedener Richtung.

Im Parlament wirkt zusätzlich die Fraktionsdisziplin — die politische Erwartung, dass Abgeordnete einer Fraktion geschlossen abstimmen. Sie ist zu unterscheiden vom Fraktionszwang, den es rechtlich nicht geben kann und der auch nicht existiert: Niemand kann einen Abgeordneten zwingen. Wer abweicht, riskiert allerdings seinen Platz auf der Kandidatenliste bei der nächsten Wahl, und das ist eine wirksame Erwartung ganz ohne Zwang.

Wie geschlossen eine Koalition tatsächlich abstimmt, muss man nicht glauben — es steht in den namentlichen Abstimmungen des Bundestages. Auf PolitikCheck sind sie unter allen namentlichen Abstimmungen nachlesbar, einschließlich der Abweichungen einzelner Abgeordneter.

Über Koalitionen wird meist in Farben gesprochen. Das ist praktisch, weil es kurz ist — und irreführend, weil es so klingt, als gäbe es feste Modelle mit festen Eigenschaften. Tatsächlich sind es nur Kürzel für die Parteifarben der beteiligten Partner.

Die Bezeichnungen folgen dabei zwei Mustern. Entweder sie beschreiben die Größe der Partner: Eine große Koalition meint ein Bündnis der beiden größten Fraktionen, eine kleine Koalition eines aus einer großen und einer kleinen Partei. Oder sie nehmen die Farbkombination als Bild — eine Ampel für Rot-Gelb-Grün, Jamaika nach der Flagge des Landes für Schwarz-Gelb-Grün, Kenia für Schwarz-Rot-Grün, Deutschland für Schwarz-Rot-Gelb.

Bei „große Koalition" lohnt ein zweiter Blick, weil der Begriff mit den Jahren seine Grundlage verloren hat. Er stammt aus einer Zeit, in der die beiden größten Fraktionen zusammen weit über achtzig Prozent der Sitze hatten. Wie die erste Grafik zeigt, sind die Anteile der stärksten Fraktionen seither erheblich gesunken. Ein Bündnis der zwei größten Fraktionen ist heute rechnerisch etwas ganz anderes als 1966 — der Name ist derselbe geblieben.

Für den Alltag ist deshalb eine andere Frage nützlicher als die Farbe: Wie viele Partner sitzen am Tisch? Ein Zweierbündnis muss zwei Programme zusammenbringen, ein Dreierbündnis drei — und mit jedem zusätzlichen Partner wächst die Zahl der Themen, bei denen mindestens einer nachgeben muss. Das erklärt Verhandlungsdauer und Konfliktanfälligkeit besser als jede Farbenlehre.

Was für den Bund gilt, gilt für die Länder nicht automatisch. Jedes Land hat sein eigenes Parlament, sein eigenes Wahlrecht und seine eigene Verfassung — und daraus folgen sechzehn verschiedene Ausgangslagen für die Regierungsbildung.

Die Grafik zeigt für jedes Landesparlament, wie groß der Sitzanteil der stärksten Fraktion ist und wie viele Fraktionen insgesamt vertreten sind. Beides schwankt erheblich. In 1 von 16 Landesparlamenten hat eine Fraktion allein mehr als die Hälfte der Sitze; überall sonst braucht es mindestens einen Partner. Und je mehr Fraktionen in einem Landtag sitzen, desto kleiner werden die Anteile und desto mehr Zusammensetzungen sind rechnerisch denkbar.

Bei den Regeln hört die Gemeinsamkeit dann ganz auf. Die Wahl des Regierungschefs ist Ländersache. Wie der Ministerpräsident gewählt wird, wie viele Wahlgänge es gibt und welche Mehrheit im letzten Wahlgang genügt, steht in der jeweiligen Landesverfassung — und diese Regelungen unterscheiden sich. Eine pauschale Aussage „so wird ein Ministerpräsident gewählt" gibt es deshalb nicht; wer es für ein bestimmtes Land wissen will, muss in dessen Verfassung schauen.

Auch die Zusammensetzung der Parteienlandschaft ist regional verschieden. In einigen Ländern sitzen Parteien im Parlament, die auf Bundesebene keine Rolle spielen, und in den Stadtstaaten fällt die Landesebene mit der kommunalen zusammen — der Regierungschef heißt dort nicht Ministerpräsident, sondern Erster beziehungsweise Regierender Bürgermeister. Wer Landesregierungen aus Bundeszahlen ableitet, liegt regelmäßig daneben.

Diese Vielfalt hat eine bundespolitische Folge, die oft übersehen wird. Über den Bundesrat wirken die Länder an der Bundesgesetzgebung mit, und wie ein Land dort abstimmt, hängt davon ab, welche Parteien seine Regierung tragen. Jede Landtagswahl kann damit die Mehrheitsverhältnisse für Bundesgesetze verschieben, ohne dass im Bundestag ein einziger Sitz gewechselt hätte.

Nicht jede Wahl führt zu einer Koalition mit sicherer Mehrheit. Für diesen Fall kennt das System mehrere Auswege, und keiner davon ist ein Ausnahmezustand.

Der erste ist die Minderheitsregierung. Eine Regierung ohne eigene Mehrheit im Parlament ist verfassungsrechtlich zulässig; Artikel 63 GG sieht sie ausdrücklich vor, indem er nach mehreren gescheiterten Wahlgängen die einfache Mehrheit genügen lässt. Sie muss sich dann für jedes Gesetz eine Mehrheit suchen — was Regieren mühsam macht, das Parlament aber deutlich aufwertet.

Eine Variante davon ist die Duldung: Eine Partei tritt nicht in die Regierung ein, sichert ihr aber zu, sie nicht zu stürzen und bestimmte Vorhaben mitzutragen. Sie bekommt dafür inhaltliche Zugeständnisse, ohne Ministerien zu übernehmen und ohne die gemeinsame Verantwortung für alles Übrige.

Bleibt drittens die Neuwahl — und die ist in Deutschland bewusst schwer gemacht. Der Bundestag kann sich nicht selbst auflösen. Der Weg führt über die Vertrauensfrage nach Artikel 68 GG: Verliert der Kanzler sie, kann er dem Bundespräsidenten vorschlagen, den Bundestag aufzulösen; entscheiden muss der Bundespräsident. Diese Hürde ist eine Lehre aus der Weimarer Republik, in der häufige Parlamentsauflösungen zur Instabilität beitrugen.

Der vierte Weg ist der Wechsel mitten in der Wahlperiode über das konstruktive Misstrauensvotum nach Artikel 67 GG. Auch hier ist die Konstruktion eine Weimar-Lehre: Der Bundestag kann einen Kanzler nur abwählen, indem er im selben Zug mit Kanzlermehrheit einen Nachfolger wählt. Eine Regierung stürzen, ohne eine neue zu haben, ist ausgeschlossen.

Fünf Fragen, die immer wieder gestellt werden — kurz und ohne Fachsprache beantwortet.