Der Koalitionsvertrag — ein Arbeitsprogramm, das kein Gesetz ist

Wenn nach einer Wahl keine Partei allein regieren kann — der Regelfall in Deutschland —, müssen sich mehrere zusammentun. Das Ergebnis dieser Verhandlungen ist der Koalitionsvertrag: ein Dokument, das festhält, worauf sich die künftigen Regierungspartner geeinigt haben. Er wird von den Parteivorsitzenden unterschrieben, nicht von der Regierung, denn zum Zeitpunkt der Unterschrift gibt es sie noch nicht.

Inhaltlich hat er drei Teile, die man auseinanderhalten sollte. Erstens das Arbeitsprogramm: Vorhaben nach Politikfeldern, oft mit Zeitangaben. Zweitens die Personal- und Ressortverteilung: welche Partei welches Ministerium führt. Drittens die Verfahrensregeln: wie Streit beigelegt wird, wie im Bundestag abgestimmt wird und was passiert, wenn sich die Partner nicht einigen.

Der dritte Teil ist der unauffälligste und im Alltag der wichtigste. In ihm steht meist, dass die Koalitionsfraktionen im Bundestag nicht mit wechselnden Mehrheiten stimmen — also nicht gemeinsam mit der Opposition gegen den eigenen Partner. Diese Klausel ist der Grund, warum Abstimmungen im Parlament so selten überraschen.

Der Umfang solcher Verträge ist über die Jahrzehnte deutlich gewachsen. Frühe Vereinbarungen waren wenige Seiten lang; heutige lesen sich wie ein vollständiges Regierungsprogramm. Das hat einen praktischen Grund: Je genauer vorab geklärt ist, desto weniger muss im laufenden Betrieb neu verhandelt werden.

Nicht im Vertrag steht, wer die Ministerien personell besetzt. Über die Personen entscheidet jede Partei für sich; der Vertrag verteilt nur die Häuser. Das Kabinett selbst wird anschließend vom Kanzler vorgeschlagen und vom Bundespräsidenten ernannt — eine Bestätigung durch den Bundestag gibt es dafür nicht.

Auch die Fraktionen sind nicht Vertragspartei. Vertragspartner sind formal die Parteien — unterschrieben wird in der Regel von ihren Vorsitzenden —, während die Fraktionen im Bundestag rechtlich eigenständig sind. In der Praxis fallen beide zusammen, weil dieselben Personen in beiden Gremien entscheiden — rechtlich sind es zwei verschiedene Ebenen, und genau daraus folgt die fehlende Einklagbarkeit im nächsten Abschnitt.

Der Weg beginnt vor den eigentlichen Verhandlungen mit den Sondierungen. Sie sind vertraulich und unverbindlich; geklärt wird nur, ob eine inhaltliche Grundlage überhaupt besteht. Erst wenn die Parteigremien zustimmen, beginnen die Koalitionsverhandlungen — meist in Arbeitsgruppen, je Politikfeld eine.

Was in den Arbeitsgruppen nicht gelöst wird, wandert nach oben in die große Verhandlungsrunde. Ganz am Ende bleiben regelmäßig einige wenige Punkte übrig, die zwischen den Parteivorsitzenden entschieden werden — häufig in einer letzten, langen Nacht. Der Zuschnitt der Ministerien wird traditionell zuletzt verhandelt, weil er das stärkste Druckmittel ist.

Bevor unterschrieben wird, entscheiden die Parteien selbst: durch einen Parteitag, einen kleinen Parteitag oder eine Befragung aller Mitglieder. Welches Verfahren gilt, steht in der jeweiligen Parteisatzung — auch das ist keine Vorgabe des Grundgesetzes.

Erst danach folgt der staatsrechtliche Teil: die Wahl des Bundeskanzlers mit der Kanzlermehrheit und die Ernennung der Minister. Ob ein Bündnis rechnerisch überhaupt möglich ist, entscheidet sich lange vorher — an der Sitzverteilung, nicht am Verhandlungsgeschick.

Wie lange das alles dauert, ist nirgends geregelt. Das Grundgesetz kennt für die Regierungsbildung keine Frist; erst wenn der Bundespräsident einen Kandidaten vorgeschlagen hat und der erste Wahlgang scheitert, beginnt die Uhr mit den vierzehn Tagen des Artikels 63 zu laufen. Bis dahin bleibt die alte Regierung geschäftsführend im Amt — sie kann verwalten, aber kaum etwas Neues beginnen.

Diese Übergangszeit ist der eigentliche Preis langer Verhandlungen. Je genauer ein Vertrag ausformuliert wird, desto länger regiert eine Regierung, die vom neuen Parlament nicht mehr getragen wird. Wer über die Dauer von Koalitionsverhandlungen streitet, streitet deshalb immer auch darüber, wie lange dieser Schwebezustand hinnehmbar ist.

Ein Koalitionsvertrag ist kein Vertrag im Sinne des Bürgerlichen Gesetzbuches. Er begründet keine einklagbaren Ansprüche, weder zwischen den Parteien noch gegenüber Bürgern. Der Grund liegt im Verfassungsrecht: Abgeordnete sind nach Artikel 38 des Grundgesetzes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.

Eine Vereinbarung, die Abgeordnete rechtlich zwingen würde, in bestimmter Weise abzustimmen, wäre deshalb nichtig. Genau deshalb sind die Formulierungen in Koalitionsverträgen politisch und nicht juristisch: Man „strebt an", „wird prüfen", „setzt sich ein". Wer diese Sprache liest, sollte sie als Absichtserklärung verstehen, nicht als Zusage.

Die Bindung ist trotzdem stark — nur eben politisch. Wer den Vertrag bricht, riskiert das Ende der Koalition und damit die eigene Regierungsbeteiligung. Die Fraktionsdisziplin tut ein Übriges: Sie beruht auf Zusammenhalt und Karriereaussichten, nicht auf Zwang. Der oft gehörte Begriff „Fraktionszwang" beschreibt deshalb keine rechtliche Kategorie.

Ein zweiter Punkt wird oft übersehen: Ein Koalitionsvertrag bindet zuerst die Ministerien. Sie schreiben die Gesetzentwürfe, und ihre Häuser sind politisch an die Vereinbarungen gebunden — rechtlich binden sie die Richtlinien des Kanzlers und die Beschlüsse des Kabinetts (Artikel 65). Die Wirkung entsteht also weniger über das Parlament als über die Verwaltung — dort, wo Vorhaben in Paragrafen übersetzt werden.

Dabei stößt der Vertrag auf zwei Regeln der Verfassung, die er nicht verdrängen kann. Artikel 65 des Grundgesetzes gibt dem Kanzler die Richtlinienkompetenz: Er bestimmt die Grundlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung. Zugleich führt jeder Minister sein Ressort selbstständig und in eigener Verantwortung — das Ressortprinzip. Ein Koalitionsvertrag kann beides nicht aufheben, sondern nur politisch überlagern.

In der Praxis entsteht daraus die eigentümliche Lage, dass ein Minister an eine Vereinbarung gebunden ist, die er selbst nicht unterschrieben hat, und zugleich sein Haus eigenverantwortlich führt. Aufgelöst wird dieser Widerspruch nicht juristisch, sondern politisch: durch Gespräche zwischen den Partnern und im Zweifel durch Rücktritt oder Entlassung.

Der praktische Hebel eines Koalitionsvertrags ist die Gesetzgebung. Ein Vorhaben wird in einem Ministerium ausformuliert, im Kabinett beschlossen und als Entwurf der Bundesregierung in den Bundestag eingebracht. Dort durchläuft es die Lesungen und die Beratung im Fachausschuss.

Wie dominant dieser Weg ist, zeigt die Auswertung der Beschlüsse dieser Wahlperiode: Der weitaus größte Teil der Gesetzgebungs-Vorgänge geht auf Entwürfe der Bundesregierung zurück. Vorlagen aus den Fraktionen — auch aus den Koalitionsfraktionen — sind die Ausnahme, Vorlagen der Opposition kommen fast nie durch.

Für die Beurteilung einer Regierung heißt das: Der interessante Vergleich ist nicht Vertrag gegen Wahlprogramm, sondern Vertrag gegen Bundesgesetzblatt. Erst dort steht, was tatsächlich gilt. Unsere Übersicht Gesetz für mich verfolgt laufende Verfahren und verkündete Gesetze.

Ebenso aufschlussreich ist, was *nicht* passiert. Vorhaben, für die sich in der Koalition keine Einigkeit findet, werden selten offiziell beerdigt; sie werden vertagt, in Arbeitsgruppen verschoben oder in Prüfaufträge umformuliert. Am Ende der Wahlperiode verfallen sie stillschweigend — das nennt sich Diskontinuität und betrifft alle Vorlagen, die bis dahin nicht beschlossen sind.

Ein weiterer Filter liegt beim Bundesrat. Wo ein Gesetz zustimmungsbedürftig ist, reicht die Mehrheit im Bundestag nicht: Auch die Länder müssen mitgehen. Weil dort andere Mehrheiten regieren als im Bund, wird ein Teil dessen, was im Koalitionsvertrag steht, faktisch mit Landesregierungen nachverhandelt, die den Vertrag nie unterschrieben haben.

Für Leserinnen und Leser ergibt sich daraus eine nützliche Faustregel: Je mehr ein Vorhaben Geld der Länder oder deren Verwaltung betrifft, desto wahrscheinlicher ist eine Zustimmungspflicht — und desto weniger sagt der Koalitionsvertrag allein über den Ausgang.

Der erste und häufigste Einwand lautet: Wenn die Regierungsfraktionen sich vorab auf hunderte Seiten festlegen, bleibt für die parlamentarische Beratung wenig übrig. Die Debatte im Plenum werde zur Aufführung, die Entscheidung sei längst gefallen — in Verhandlungen, an denen weder die Opposition noch die einzelnen Abgeordneten beteiligt waren.

Dagegen steht, zweitens, ein ebenso ernstes Argument: Ohne verlässliche Verabredung wäre keine Regierung über vier Jahre arbeitsfähig. Jede Abstimmung müsste neu ausgehandelt werden, und die Regierung könnte nichts zusagen, was über den Tag hinausreicht. Die Alternative wäre nicht mehr Parlamentsmacht, sondern weniger Berechenbarkeit.

Ein dritter Punkt betrifft die Opposition unmittelbar: Weil die Mehrheit vorab feststeht, haben ihre Anträge kaum Aussicht auf Erfolg. Ihre Wirkung entfaltet sie deshalb weniger über Abstimmungen als über Öffentlichkeit — über Anfragen, Debatten und die Kontrolle der Regierung. Das ist keine Schwäche des Verfahrens, sondern die Rollenverteilung im parlamentarischen System: Wer die Mehrheit hat, regiert; wer sie nicht hat, kontrolliert.

Ein vierter Punkt betrifft die Koalitionsausschüsse. In ihnen klären die Spitzen der Partner strittige Fragen — ein Gremium, das in keiner Verfassung steht und dessen Sitzungen nicht öffentlich sind. Wenn dort vorentschieden wird, was das Kabinett anschließend beschließt, verschiebt sich Verantwortung an eine Stelle, die niemand gewählt hat.

Belegbar ist immerhin ein Teil davon. Wie geschlossen die Koalitionsfraktionen abstimmen, lässt sich an den namentlichen Abstimmungen ablesen; wie viel im Plenum überhaupt verhandelt wird, an den Änderungen zwischen erster und zweiter Lesung. Beides sind Beobachtungsgrößen und keine Bewertung — sie zeigen die Praxis, nicht ihre Berechtigung.

PolitikCheck bewertet diesen Streit nicht. Beide Seiten haben nachvollziehbare Gründe, und die Abwägung zwischen Handlungsfähigkeit und parlamentarischer Offenheit ist eine politische Frage, keine sachliche. Was sich sachlich sagen lässt: Der Vertrag verlagert die Aushandlung nach vorn — vor die Abstimmung und aus dem öffentlichen Raum heraus.

Koalitionsverträge gibt es auf allen Ebenen. In den Ländern folgt der Ablauf demselben Muster: Sondierungen, Verhandlungen, Parteigremien, dann die Wahl des Ministerpräsidenten im Landtag. Die Details richten sich nach der Landesverfassung — sechzehnmal parallel und nicht überall gleich.

Unterschiede zeigen sich vor allem in der Vielfalt der Bündnisse. Weil in den Ländern andere Parteien stark sind als im Bund, entstehen dort Kombinationen, die auf Bundesebene keine Rolle spielen. Ein Blick auf die Landesregierungen ist deshalb oft aufschlussreicher als jede Bundesprognose.

In Städten und Gemeinden heißen entsprechende Absprachen meist Kooperationsvereinbarung oder Zählgemeinschaft. Sie sind rechtlich noch weniger verbindlich als im Bund, weil kommunale Vertretungen keine Regierung wählen, sondern über Sachfragen entscheiden. Auch hier gilt: Was zählt, sind die Beschlüsse, nicht das Papier.

Ein Unterschied fällt dabei besonders ins Gewicht: Bürgermeister und Landräte werden vielerorts direkt gewählt und sind deshalb nicht auf eine Mehrheit im Rat angewiesen, um ins Amt zu kommen. Eine kommunale Vereinbarung sichert also keine Wahl ab, sondern nur die Zusammenarbeit bei Haushalt und Sachentscheidungen — ein Grund, warum sie oft knapper und unverbindlicher formuliert ist.

Der Vertrag ist frei zugänglich — Parteien und Bundesregierung veröffentlichen ihn vollständig. Wer ein einzelnes Vorhaben verfolgen will, sucht am besten nach der wörtlichen Formulierung im Vertrag und dann nach dem zugehörigen Gesetzentwurf im Dokumentationssystem des Bundestages.

Drei Fragen helfen bei der Einordnung. Erstens: Ist daraus ein Kabinettsbeschluss geworden? Zweitens: Liegt ein Gesetzentwurf im Bundestag, und in welchem Stadium ist er? Drittens: Steht das Ergebnis im Bundesgesetzblatt? Erst dann ist ein Vorhaben abgeschlossen.

Vorsicht ist bei Prozentangaben zur „Umsetzung" geboten — auch bei unseren eigenen. Ob ein Vorhaben zu 60 oder zu 80 Prozent erfüllt ist, hängt davon ab, wie man die Vertragsformel liest. Belegbar sind nur Ereignisse: Beschluss, Entwurf, Verkündung. Alles andere ist Auslegung und sollte als solche gekennzeichnet sein.

Hilfreich ist außerdem, auf die Zeitangaben im Vertrag zu achten. Formulierungen wie „im ersten Jahr", „bis Mitte der Wahlperiode" oder „wir werden prüfen" unterscheiden sich erheblich in ihrer Verbindlichkeit. Eine Jahresangabe lässt sich nachhalten, ein Prüfauftrag praktisch nicht — er ist erfüllt, sobald jemand geprüft hat, unabhängig vom Ergebnis.

Für den schnellen Überblick eignen sich unsere Datenseiten: Namentliche Abstimmungen zeigen, wie geschlossen die Koalition im Plenum auftritt, Gesetz für mich verfolgt die Verfahren, und Wahlversprechen stellt die Zusagen aus dem Wahlkampf daneben.