Die Verfassungsbeschwerde — der direkte Weg jedes Einzelnen nach Karlsruhe

Die meisten Verfahrensarten vor dem Bundesverfassungsgericht stehen nur Staatsorganen offen: der Bundesregierung, einer Landesregierung, einem Teil des Bundestages oder einem Gericht, das ein Gesetz für verfassungswidrig hält. Die Verfassungsbeschwerde ist anders. Sie steht jedermann offen — jedem Menschen und auch Vereinigungen, soweit das jeweilige Grundrecht für sie gilt. Manche Grundrechte stehen nach ihrem Wortlaut nur Deutschen zu; die meisten gelten für alle.

Das Grundgesetz nennt sie in der Liste der Zuständigkeiten des Gerichts. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 4a GG „über Verfassungsbeschwerden, die von jedermann mit der Behauptung erhoben werden können, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem seiner in Artikel 20 Absatz 4, 33, 38, 101, 103 und 104 enthaltenen Rechte verletzt zu sein". Inhaltsgleich wiederholt das § 90 Abs. 1 BVerfGG.

Ein Hinweis zur Zählung: In älteren Texten, in Urteilen und in den Jahresstatistiken des Gerichts wird dieselbe Vorschrift als Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG zitiert. Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 93 und 94) vom 20. Dezember 2024 (BGBl. 2024 I Nr. 439, in Kraft seit dem 28. Dezember 2024) haben Bundestag und Bundesrat die Vorschriften über das Bundesverfassungsgericht neu gefasst: Art. 93 GG regelt seither Stellung und Aufbau des Gerichts, die Zuständigkeiten stehen in Art. 94 GG. Gemeint ist in beiden Fällen dieselbe Regel; dieser Artikel folgt der geltenden Fassung auf gesetze-im-internet.de.

Der Kern steckt in drei Begriffen. Jedermann heißt: Niemand muss eine besondere Stellung haben, um Beschwerde zu erheben. Öffentliche Gewalt heißt: Die Beschwerde richtet sich gegen den Staat — gegen ein Gericht, eine Behörde, ein Gesetz —, nicht gegen einen Nachbarn, einen Arbeitgeber oder ein Unternehmen. Und Behauptung heißt: Wer Beschwerde erhebt, muss darlegen, dass eine Verletzung möglich ist; ob sie tatsächlich vorliegt, entscheidet das Gericht.

Damit ist die Verfassungsbeschwerde das Werkzeug, mit dem die Grundrechte gegenüber dem Staat durchsetzbar werden. Ohne sie wären die Grundrechte zwar Teil der Verfassung, der Einzelne könnte ihre Verletzung aber nicht selbst vor das oberste Gericht für Verfassungsfragen bringen. Sie ist deshalb ein Kernstück der Gewaltenteilung: Die rechtsprechende Gewalt kontrolliert auf Antrag des Einzelnen, ob Gesetzgebung und Verwaltung die Grenzen einhalten, die ihnen das Grundgesetz setzt.

Mit einer Verfassungsbeschwerde kann man zweierlei rügen: die Verletzung eines Grundrechts und die Verletzung eines der sogenannten grundrechtsgleichen Rechte. Die Grundrechte stehen in den Artikeln 1 bis 19 des Grundgesetzes — Menschenwürde, Meinungsfreiheit, Pressefreiheit, Versammlungsfreiheit, Berufsfreiheit, Eigentum und viele weitere. Eine Übersicht mit allen Artikeln steht auf Grundrechte.

Die grundrechtsgleichen Rechte stehen verstreut im übrigen Grundgesetz. § 90 Abs. 1 BVerfGG zählt sie abschließend auf: Art. 20 Abs. 4, 33, 38, 101, 103 und 104. Zwei davon betreffen unmittelbar das Verfahren vor Gericht. Wer etwa rügt, ein Gericht habe ihn nicht angehört, beruft sich auf Art. 103 GG. Wer meint, sein Fall sei nicht vom zuständigen Richter entschieden worden, beruft sich auf Art. 101 GG.

Geprüft wird bei einem Grundrecht in der Regel in Schritten. Zuerst fragt das Gericht, ob das Verhalten überhaupt unter das Grundrecht fällt — das ist sein Schutzbereich. Dann, ob der Staat darin eingegriffen hat — der Eingriff. Und schließlich, ob der Eingriff gerechtfertigt ist, vor allem, ob er verhältnismäßig ist und den Wesensgehalt des Grundrechts unangetastet lässt. Diese Begriffe sind im Glossar einzeln erklärt.

Wichtig ist, was nicht geprüft wird. Das Bundesverfassungsgericht prüft nicht, ob ein Urteil nach dem einfachen Recht — Mietrecht, Strafrecht, Steuerrecht — richtig ist. Es prüft, ob es Verfassungsrecht verletzt. Wer vor einem Fachgericht verloren hat und das Urteil schlicht für falsch hält, hat damit noch keinen Grund für eine Verfassungsbeschwerde. Erst wenn das Urteil selbst ein Grundrecht verletzt, ist Karlsruhe zuständig.

Wer eine Verfassungsbeschwerde erheben will, muss drei Hürden nehmen, die im Gesetz genau beschrieben sind. Die erste ist der Rechtsweg. Nach § 90 Abs. 2 BVerfGG kann die Verfassungsbeschwerde, wenn gegen die Verletzung der Rechtsweg zulässig ist, „erst nach Erschöpfung des Rechtswegs erhoben werden". Wer sich durch ein Urteil verletzt sieht, muss also zuerst die Rechtsmittel einlegen, die es gegen dieses Urteil gibt — Berufung, Revision, Beschwerde. Karlsruhe ist die letzte Station, nicht die erste.

Von dieser Regel gibt es eine Ausnahme. Das Gericht kann nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG über eine vorher eingelegte Beschwerde sofort entscheiden, wenn sie „von allgemeiner Bedeutung ist oder wenn dem Beschwerdeführer ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entstünde", falls er zunächst auf den Rechtsweg verwiesen würde. Das ist die Ausnahme, nicht der Normalfall.

Die zweite Hürde ist die Frist. Nach § 93 Abs. 1 BVerfGG ist die Verfassungsbeschwerde binnen eines Monats zu erheben und zu begründen. Die Frist beginnt in der Regel mit der Zustellung oder formlosen Mitteilung der vollständigen letzten Entscheidung. Richtet sich die Beschwerde gegen ein Gesetz oder gegen einen Hoheitsakt, gegen den kein Rechtsweg offensteht, beträgt die Frist nach § 93 Abs. 3 BVerfGG ein Jahr seit dem Inkrafttreten des Gesetzes oder dem Erlass des Hoheitsakts. Wann ein Gesetz in Kraft tritt, erklärt der Glossarbegriff Verkündung.

Wer die Frist ohne eigenes Verschulden versäumt hat, kann nach § 93 Abs. 2 BVerfGG Wiedereinsetzung beantragen — binnen zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses. Nach Ablauf eines Jahres seit dem Ende der versäumten Frist ist der Antrag unzulässig. Das Verschulden eines Bevollmächtigten wird dem Beschwerdeführer zugerechnet.

Die dritte Hürde ist die Form. Das Gericht verlangt nach seinen eigenen Hinweisen, dass die Beschwerde schriftlich und in deutscher Sprache eingereicht wird — per Post, per Telefax, durch Abgabe an der Pforte oder über den elektronischen Rechtsverkehr. Eine E-Mail oder ein Kontaktformular genügt ausdrücklich nicht. Die Beschwerde muss aus sich heraus verständlich sein: Die angegriffenen Entscheidungen und die wesentlichen Unterlagen aus dem Vorverfahren gehören dazu, ihr Inhalt ist wiederzugeben. Es reicht nach den Hinweisen des Gerichts nicht, auf Unterlagen aus einem früheren Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zu verweisen.

Anders als die meisten Gerichtsverfahren kostet die Verfassungsbeschwerde nichts. § 34 Abs. 1 BVerfGG sagt es in einem Satz: „Das Verfahren des Bundesverfassungsgerichts ist kostenfrei." Das ist eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers — der Zugang zum Grundrechtsschutz soll nicht vom Geldbeutel abhängen.

Die Kostenfreiheit hat eine Grenze. Nach § 34 Abs. 2 BVerfGG kann das Gericht eine Gebühr bis zu 2.600 Euro auferlegen, wenn die Einlegung der Verfassungsbeschwerde einen Missbrauch darstellt. Gemeint sind nicht Beschwerden, die schlicht keinen Erfolg haben, sondern solche, bei denen das Verfahren missbräuchlich in Anspruch genommen wird.

Einen Anwalt braucht man für das schriftliche Verfahren nicht. § 22 Abs. 1 BVerfGG erlaubt die Vertretung durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer Hochschule mit Befähigung zum Richteramt, schreibt sie aber nur für die mündliche Verhandlung vor. Das Gericht weist selbst darauf hin, dass eine Verfassungsbeschwerde ohne Anwalt eingereicht werden kann. Wer sich vertreten lässt, braucht eine schriftliche Vollmacht, die sich ausdrücklich auf das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht bezieht.

Nicht jede Eingabe wird sofort zu einem Verfahren. Das Gericht führt ein Allgemeines Register. Dort werden nach seinen Hinweisen Beschwerden eingetragen, die offensichtlich unzulässig sind oder unter Berücksichtigung der Rechtsprechung offensichtlich keinen Erfolg haben können. Der Absender erhält ein Hinweisschreiben, das die Gründe erläutert — das ist ausdrücklich keine richterliche Entscheidung. Besteht der Absender auf einer richterlichen Entscheidung, wird die Sache in das Verfahrensregister übertragen und erhält ein Aktenzeichen.

Der wichtigste Satz für das Verständnis der Verfassungsbeschwerde steht in § 93a Abs. 1 BVerfGG: „Die Verfassungsbeschwerde bedarf der Annahme zur Entscheidung." Das Gericht entscheidet also nicht über jede Beschwerde in der Sache, sondern prüft zuerst, ob es sie überhaupt annimmt.

Anzunehmen ist sie nach § 93a Abs. 2 BVerfGG in zwei Fällen: wenn ihr grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt, oder wenn es zur Durchsetzung der Grundrechte angezeigt ist. Das Letzte kann auch der Fall sein, wenn dem Beschwerdeführer durch die Versagung einer Entscheidung zur Sache ein besonders schwerer Nachteil entsteht.

Über die Annahme entscheidet zunächst eine Kammer. Jeder der beiden Senate beruft nach § 15a BVerfGG für jedes Geschäftsjahr mehrere Kammern, und jede Kammer besteht aus drei Richtern. Die Kammer kann die Annahme ablehnen (§ 93b BVerfGG). Sie kann einer Beschwerde auch selbst stattgeben, wenn sie offensichtlich begründet ist und die maßgebliche Verfassungsfrage vom Gericht bereits entschieden wurde (§ 93c BVerfGG) — ein solcher Beschluss steht einer Senatsentscheidung gleich. Ein Gesetz für nichtig erklären kann die Kammer dagegen nicht; das bleibt dem Senat vorbehalten.

Diese Entscheidungen ergehen nach § 93d Abs. 1 BVerfGG ohne mündliche Verhandlung, sie sind unanfechtbar, und die Ablehnung der Annahme bedarf keiner Begründung. Das erklärt, warum viele Beschwerdeführer nach Monaten nur einen kurzen Beschluss erhalten, der ihnen mitteilt, dass ihre Beschwerde nicht angenommen wird — ohne zu sagen, warum. Wie häufig das ist, zeigt die Gesamtstatistik des Gerichts (Stand 31. Dezember 2020): Von 237.223 seit 1951 erledigten Verfassungsbeschwerden waren 5.372 erfolgreich, das sind 2,3 Prozent. Im Jahr 2020 ergingen beim Ersten Senat 2.162 von 2.928 Nichtannahmen und Eilablehnungen der Kammern ohne Begründung (74 Prozent), beim Zweiten Senat 1.860 von 2.290 (81 Prozent).

Senatsentscheidungen über Verfassungsbeschwerden sind selten. Nach derselben Gesamtstatistik entschieden die beiden Senate im Jahr 2020 über 12 Verfassungsbeschwerden, die Kammern über 5.072; seit 1951 stehen 4.129 Senatsentscheidungen 211.522 Entscheidungen der Kammern und ihrer Vorläufer, der Richterausschüsse, gegenüber. Die Grafik zeigt an den zuletzt veröffentlichten Entscheidungen über Verfassungsbeschwerden, wie viele davon eine Kammer und wie viele ein Senat getroffen hat, getrennt nach Erstem und Zweitem Senat. In einem kurzen Fenster kann die Zahl der Senatsentscheidungen deshalb null sein. Sie zählt nur, was das Gericht veröffentlicht. Nichtannahmen ohne Begründung werden in aller Regel nicht veröffentlicht; die Grafik zeigt also nicht, wie das Gericht über alle Beschwerden entscheidet, sondern nur, wer die veröffentlichten Entscheidungen trifft.

Die Verfassungsbeschwerde ist das Verfahren, mit dem das Bundesverfassungsgericht mit Abstand am häufigsten befasst ist. Die Gesamtstatistik des Gerichts weist die Verfassungsbeschwerden seit seiner Gründung als den weitaus größten Posten unter allen Eingängen aus — weit vor der Normenkontrolle, dem Organstreit oder der Wahlprüfung. Die Grafik zeigt, wie sich die zuletzt veröffentlichten Entscheidungen auf die Verfahrensarten verteilen.

Die Verfahrensart lässt sich an jedem Aktenzeichen ablesen. Ein Aktenzeichen des Bundesverfassungsgerichts hat vier Teile: vorn die Ziffer des Senats, dann das Registerzeichen, dann eine laufende Nummer und nach dem Schrägstrich eine zweistellige Jahreszahl. „1 BvR" steht für eine Verfassungsbeschwerde beim Ersten Senat, „2 BvR" beim Zweiten.

Das Registerzeichen ist der Schlüssel. Die Gesamtstatistik des Gerichts ordnet sie den Verfahrensarten zu: BvR für Verfassungsbeschwerden, BvL für Normenkontrollen auf Vorlage eines Gerichts, BvF für Normenkontrollen auf Antrag von Verfassungsorganen, BvE für Streitigkeiten zwischen Bundesorganen, BvC für Beschwerden im Wahlprüfungsverfahren und BvQ für einstweilige Anordnungen. Wer auf einer Nachrichtenseite ein Aktenzeichen mit „BvR" liest, weiß damit, dass ein Einzelner oder eine Vereinigung Karlsruhe angerufen hat — nicht ein Staatsorgan.

Eine Besonderheit ist die einstweilige Anordnung. Nach § 32 BVerfGG kann das Gericht einen Zustand vorläufig regeln, wenn das zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Wird ein Eilantrag ohne oder vor einer Verfassungsbeschwerde gestellt, führt ihn das Gericht unter dem eigenen Registerzeichen BvQ; ein Eilantrag in einem schon anhängigen Verfahren teilt dessen Aktenzeichen. In der Grafik erscheinen deshalb nur die eigenständigen Eilverfahren getrennt.

Eine Frage, die Beschwerdeführer oft stellen, lässt sich aus öffentlich zugänglichen Einzeldaten nur grob beantworten: Wie lange dauert ein Verfahren? Das Gericht selbst weist die Verfahrensdauer in seinen Jahresstatistiken aus. Die Grafik nähert sich der Frage von der anderen Seite, über das Aktenzeichen.

Die Jahreszahl hinter dem Schrägstrich gehört zum Aktenzeichen, seit das Verfahren eingetragen wurde. Vergleicht man sie mit dem Jahr, in dem eine veröffentlichte Entscheidung ergangen ist, erhält man einen Abstand in Jahren. Ist er null, wurde im selben Kalenderjahr entschieden; ist er größer, lag das Verfahren über einen oder mehrere Jahreswechsel hinweg beim Gericht.

Diese Näherung ist bewusst grob, und sie hat zwei Schwächen, die man kennen muss. Erstens vergleicht sie nur Jahreszahlen: Eine im Dezember eingetragene und im Januar entschiedene Beschwerde erscheint als „ein Jahr später", obwohl nur wenige Wochen vergangen sind. Zweitens zählt sie nur veröffentlichte Entscheidungen, und veröffentlicht werden eher die Verfahren, in denen das Gericht etwas zu sagen hat. Sie zeigt deshalb nicht, wie lange eine durchschnittliche Beschwerde dauert, sondern wie weit die Aktenzeichen der zuletzt veröffentlichten Entscheidungen zurückreichen.

Für den Einzelnen folgt daraus etwas Praktisches: Die Verfassungsbeschwerde selbst hält das angegriffene Urteil oder Gesetz nicht an. Nach § 32 BVerfGG kann das Gericht einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn das zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Ist ein Verfahren schon anhängig, kann das Gericht das auch von Amts wegen tun. Wer eine schnelle vorläufige Regelung braucht, sollte sie gesondert beantragen — das Gericht spricht vom „Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung".

Hat eine Verfassungsbeschwerde Erfolg, stellt das Gericht nach § 95 Abs. 1 BVerfGG fest, welche Vorschrift des Grundgesetzes durch welche Handlung oder Unterlassung verletzt wurde. Es kann zugleich aussprechen, dass auch jede Wiederholung der beanstandeten Maßnahme das Grundgesetz verletzt.

Richtet sich die Beschwerde gegen eine Gerichtsentscheidung, hebt das Bundesverfassungsgericht diese nach § 95 Abs. 2 BVerfGG auf und verweist die Sache in der Regel an ein zuständiges Gericht zurück. Das Fachgericht muss dann neu entscheiden — diesmal unter Beachtung dessen, was Karlsruhe zur Verfassung gesagt hat. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet also meist nicht selbst den eigentlichen Rechtsstreit, sondern sorgt dafür, dass er verfassungsgemäß entschieden wird.

Richtet sich die Beschwerde gegen ein Gesetz, kann das Gericht es für nichtig oder für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklären. Dann wirkt die Entscheidung weit über den Einzelfall hinaus: Sie betrifft jeden, für den das Gesetz gilt, und der Gesetzgeber muss handeln. Auf diesem Weg haben Verfassungsbeschwerden Einzelner schon wiederholt Gesetze zu Fall gebracht oder zur Nachbesserung gezwungen.

Wer die Mitteilungen des Gerichts verfolgt, sieht das an den Überschriften: Das Gericht betitelt seine Pressemitteilungen selbst mit „Erfolgreiche Verfassungsbeschwerde" oder „Erfolglose Verfassungsbeschwerde". Die jüngsten davon zeigt diese Seite im Kasten „Aus dem Bundesverfassungsgericht" auf Grundrechte.

Neben dem Bund haben auch die Länder eigene Verfassungen und eigene Verfassungsgerichte. Das Bundesrecht lässt ausdrücklich Raum für einen zweiten Weg: Nach § 90 Abs. 3 BVerfGG bleibt „das Recht, eine Verfassungsbeschwerde an das Landesverfassungsgericht nach dem Recht der Landesverfassung zu erheben, [...] unberührt". Ob es eine solche Landesverfassungsbeschwerde gibt, gegen was sie sich richten kann und welche Fristen gelten, entscheidet jedes Land selbst. Die Regelungen sind nicht einheitlich.

Wie weit sie vom Bund abweichen können, zeigt Bayern. Nach Art. 120 der Bayerischen Verfassung kann jeder Bewohner Bayerns, „der sich durch eine Behörde in seinen verfassungsmäßigen Rechten verletzt fühlt", den Schutz des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs anrufen. Die Frist beträgt nach Art. 51 des bayerischen Verfassungsgerichtshofgesetzes in der Regel zwei Monate nach der schriftlichen Bekanntgabe der letztgerichtlichen Entscheidung — doppelt so lang wie die Monatsfrist im Bund.

Bayern kennt außerdem ein Verfahren, das es im Bund nicht gibt: die Popularklage. Nach Art. 98 Satz 4 der Bayerischen Verfassung hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken. Art. 55 des Verfassungsgerichtshofgesetzes macht daraus ein Recht für jedermann: Die Verfassungswidrigkeit einer Rechtsvorschrift des bayerischen Landesrechts kann jeder durch Beschwerde geltend machen — ohne selbst betroffen sein zu müssen. Im Bund muss, wer ein Gesetz unmittelbar angreift, nach dem Merkblatt des Bundesverfassungsgerichts dagegen selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sein.

Eine eigene Form ist die Kommunalverfassungsbeschwerde. Nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 4b GG können Gemeinden und Gemeindeverbände Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung ihres Rechts auf Selbstverwaltung durch ein Gesetz erheben — bei Landesgesetzen aber nur, soweit nicht Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann. Ob das möglich ist, hängt wiederum vom Recht des jeweiligen Landes ab.

Für den Einzelnen heißt das: Wer sich durch eine Landesbehörde oder ein Landesgesetz verletzt sieht, sollte prüfen, ob sein Land einen eigenen Weg zum Landesverfassungsgericht vorsieht und welche Frist dort gilt. Die Landesverfassungsgerichte prüfen am Maßstab der Landesverfassung, das Bundesverfassungsgericht am Maßstab des Grundgesetzes. Aus der Regel eines Landes lässt sich nicht auf ein anderes schließen. Einen Überblick über Zuständigkeiten von Bund, Ländern und Kommunen gibt Zuständigkeit.

Das Bundesverfassungsgericht erklärt das Verfahren auf seiner Internetseite selbst, in einem eigenen Bereich zur Verfassungsbeschwerde mit Hinweisen zu Form, Frist und Ablauf und einem Merkblatt. Wer eine Beschwerde erwägt, sollte dort beginnen — nicht bei einer Zusammenfassung wie dieser, die zwangsläufig verkürzt.

Die Entscheidungen des Gerichts sind über seine Entscheidungssuche frei abrufbar, jeweils mit Aktenzeichen und Datum. Die jüngsten Entscheidungen, Pressemitteilungen und angesetzten Verhandlungen zeigt diese Seite täglich aktualisiert auf Grundrechte. Dort stehen auch die Grundrechte selbst, jeweils mit ihrem Artikel.

Für die Einordnung des Gerichts im Staatsaufbau lohnt der Artikel über das Bundesverfassungsgericht; für die Frage, ab wann ein Gesetz gilt, der Glossarbegriff Verkündung. Alle weiteren Begriffe stehen im Glossar.