Verkündung — der Schritt, mit dem ein beschlossenes Gesetz zu geltendem Recht wird

Wer die Nachrichten verfolgt, kennt den Satz „Der Bundestag hat das Gesetz beschlossen". Er klingt nach einem Ende, ist aber keines. Nach dem Beschluss liegt ein Text vor, den die Mehrheit des Parlaments gewollt hat — gelten kann er noch nicht. Zwischen Beschluss und Geltung stehen mehrere Schritte, und der letzte davon heißt Verkündung.

Verkünden bedeutet: Der Staat macht das Gesetz amtlich bekannt, und zwar an einem festgelegten Ort, in einer festgelegten Form, mit einem festgelegten Datum. Für Bundesgesetze ist dieser Ort das Bundesgesetzblatt. Was dort steht, ist der verbindliche Wortlaut. Was nur in einer Pressemitteilung, einer Drucksache oder einem Zeitungsbericht steht, ist es nicht.

Der Grund dafür ist ein rechtsstaatlicher, und er ist einfach: Niemand kann eine Regel befolgen, die er nicht kennen kann. Ein Gesetz, das irgendwo in einer Schublade liegt, könnte Bürger nicht verpflichten, ohne dass sie je die Möglichkeit gehabt hätten, davon zu erfahren. Die Verkündung stellt sicher, dass jedes Gesetz öffentlich zugänglich ist, bevor es angewendet wird — für jeden, jederzeit, am selben Ort.

Ein zweiter Grund ist die Klarheit über den Wortlaut. Ein Gesetz durchläuft im Parlament Entwürfe, Änderungsanträge und Beschlussempfehlungen. Welche Fassung am Ende gilt, muss eindeutig sein. Die verkündete Fassung ist diese eindeutige Fassung. Wer einen Streit über den Inhalt eines Gesetzes hat, streitet über den Text im Bundesgesetzblatt, nicht über einen Entwurf.

Und schließlich braucht das Recht ein Datum. Viele Fristen, Übergangsregeln und Rechtsfolgen hängen daran, ab wann ein Gesetz gilt. Die Verkündung liefert diesen Anker: Jede Nummer des Bundesgesetzblatts trägt das Datum ihrer Ausgabe, und von diesem Datum aus wird gerechnet.

Art. 82 Abs. 1 GG beschreibt die letzte Etappe in einem Satz: „Die nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze werden vom Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet." In diesem Satz stecken drei Schritte, die in einer festen Reihenfolge ablaufen.

Zuerst muss das Gesetz zustande gekommen sein. Das heißt: Der Bundestag hat es nach den Lesungen beschlossen, und der Bundesrat hat so mitgewirkt, wie es das Grundgesetz für dieses Gesetz verlangt. Ob der Bundesrat zustimmen muss oder nur Einspruch einlegen kann, hängt vom Inhalt ab; der Unterschied ist im Artikel über Zustimmungs- und Einspruchsgesetze erklärt.

Dann folgt die Gegenzeichnung. Nach Art. 58 GG bedürfen Anordnungen und Verfügungen des Bundespräsidenten zu ihrer Gültigkeit der Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister. Die Regierung übernimmt damit die politische Verantwortung für den Akt des Staatsoberhaupts — ein Grundgedanke der parlamentarischen Demokratie, in der das Staatsoberhaupt nicht an der Regierung vorbei handelt.

Danach fertigt der Bundespräsident das Gesetz aus. Ausfertigen heißt: Er unterzeichnet die Urschrift und bestätigt damit, dass dieser Text der beschlossene ist und dass er verfassungsgemäß zustande gekommen ist. Wie weit er dabei den Inhalt prüfen darf, ist eine eigene Frage, die im Artikel über das Amt des Bundespräsidenten behandelt wird. Für die Verkündung zählt: Ohne Ausfertigung keine Verkündung.

Erst dann wird verkündet, also im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. Für Rechtsverordnungen gilt ein verkürzter Weg: Sie werden nach Art. 82 Abs. 1 GG von der Stelle ausgefertigt, die sie erlässt — etwa von einem Bundesministerium —, und dann ebenfalls verkündet. Der Bundespräsident ist daran nicht beteiligt.

Die Einzelheiten — wie die Verkündung technisch abläuft und welche Form Gegenzeichnung und Ausfertigung haben — regelt nach Art. 82 Abs. 1 GG ein eigenes Bundesgesetz. Das ist heute das Verkündungs- und Bekanntmachungsgesetz (VkBkmG). Auf seine wichtigsten Regeln geht der nächste Abschnitt ein.

Lange war das Bundesgesetzblatt ein gedrucktes Heft. Das Grundgesetz lässt ausdrücklich zu, dass es anders sein kann: Nach Art. 82 Abs. 1 GG „kann [es] in elektronischer Form geführt werden". Von dieser Möglichkeit macht der Bund Gebrauch. Nach § 2 Abs. 1 VkBkmG wird das Bundesgesetzblatt vom Bundesamt für Justiz auf der Internetseite recht.bund.de ausgegeben und dort vollständig und dauerhaft bereitgehalten. Herausgeber ist nach § 1 Abs. 3 VkBkmG das Bundesministerium der Justiz.

Der eigentliche Akt der Verkündung ist in § 3 Abs. 1 VkBkmG genau beschrieben. Satz 1: Die Verkündung von Gesetzen und Rechtsverordnungen erfolgt „jeweils durch die Ausgabe einer Nummer des Bundesgesetzblatts". Satz 2 regelt daneben die amtlichen Bekanntmachungen im Bundesgesetzblatt: Auch sie erfolgen durch die Ausgabe einer Nummer — sie sind aber keine Verkündung, sondern eine Bekanntmachung. Satz 3 gilt für beide: „Jede Nummer des Bundesgesetzblatts trägt das Datum ihrer Ausgabe." Das ist der Grund, warum jede Nummer einem bestimmten Tag zugeordnet werden kann — und warum die Grafik unten die ausgegebenen Nummern nach Wochentagen auszählen kann.

Drei weitere Regeln machen das elektronische Blatt verlässlich. Erstens ist es nach § 4 Abs. 1 VkBkmG jederzeit frei zugänglich und kann unentgeltlich gelesen, ausgedruckt, gespeichert und verwertet werden. Niemand braucht ein Abonnement, um das geltende Recht zu lesen. Zweitens sind Änderungen unzulässig (§ 6 Abs. 1 VkBkmG): Was einmal ausgegeben ist, bleibt so stehen. Die einzige Ausnahme nennt § 6 Abs. 2: Müssen personenbezogene Daten gelöscht werden, werden sie in der Nummer unkenntlich gemacht, und ein Hinweis auf Datum und Grund wird angebracht. Offenbare Unrichtigkeiten werden nicht still korrigiert, sondern durch eine eigene Berichtigung im Bundesgesetzblatt bekannt gemacht (§ 6 Abs. 3). Drittens gibt es eine Ersatzverkündung für den Notfall: Ist die Ausgabe auf recht.bund.de nicht nur kurzfristig unmöglich, wird die Nummer des Bundesgesetzblatts auf der Internetseite des Bundesanzeigers ausgegeben, und wenn auch das nicht geht, als gedruckte Nummer (§ 8 VkBkmG). Es bleibt in jedem Fall eine Nummer des Bundesgesetzblatts.

Die Grafik zeigt, wie sich die zuletzt ausgegebenen Nummern auf die Wochentage verteilen. Sie rechnet aus dem amtlichen Feed der Verkündungsplattform, den diese Seite täglich abruft. Gezählt wird dabei jede Nummer — gleich, ob sie ein Gesetz, eine Rechtsverordnung oder eine amtliche Bekanntmachung enthält. Verkündung im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 VkBkmG sind nur die ersten beiden. Rechtsverordnungen und Bekanntmachungen machen zusammen den weit überwiegenden Teil der Nummern aus; ein kurzes Fenster kann ohne ein einziges Gesetz auskommen. Das Verhältnis der Dokumenttypen für denselben Bestand zeigt der Artikel zum Bundesgesetzblatt. Ein gesetzlich festgelegter Ausgabetag lässt sich aus der Verteilung nicht ablesen — das Gesetz schreibt keinen vor. Sie zeigt nur, wie die Praxis in dem jeweils abgedeckten Zeitraum aussah.

Der häufigste Irrtum über Gesetze betrifft das Datum. Verkündet und in Kraft sind zwei verschiedene Dinge. Die Verkündung macht das Gesetz bekannt. Das Inkrafttreten ist der Tag, ab dem es gilt — ab dem also Behörden es anwenden, Gerichte danach entscheiden und Bürger sich daran halten müssen.

Art. 82 Abs. 2 GG regelt beides in zwei Sätzen: „Jedes Gesetz und jede Rechtsverordnung soll den Tag des Inkrafttretens bestimmen. Fehlt eine solche Bestimmung, so treten sie mit dem vierzehnten Tage nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben worden ist." Der Regelfall ist also, dass das Gesetz selbst sagt, wann es gilt. Die Vierzehn-Tage-Regel ist die Auffangregel für den Fall, dass eine solche Bestimmung fehlt.

Wie die Auffangregel rechnet, zeigt ein Beispiel ohne echtes Gesetz: Wird eine Nummer an einem Montag ausgegeben, beginnt die Zählung erst nach Ablauf dieses Montags. Der Dienstag ist der erste Tag, der vierzehnte Tag ist dann der Montag zwei Wochen später. An diesem Tag tritt ein Gesetz ohne eigene Bestimmung in Kraft. Der Ausgabetag selbst zählt nicht mit.

Viele Gesetze enthalten eine eigene Vorschrift über ihr Inkrafttreten, meist am Ende. Sie kann einen festen Kalendertag nennen, den Tag nach der Verkündung, oder unterschiedliche Tage für unterschiedliche Teile des Gesetzes. Solche gestaffelten Inkrafttretensregeln sind häufig bei großen Reformen: Ein Teil gilt sofort, ein anderer erst, wenn Behörden sich vorbereiten konnten. Wer ein Gesetz liest, sollte deshalb zuerst ans Ende blättern.

Für die Bürger hat der Unterschied handfeste Folgen. Wer liest, dass ein Gesetz „verabschiedet" wurde, erfährt daraus nicht, ob die neue Regel schon heute für ihn gilt. Das steht erst im verkündeten Text — in seiner Vorschrift über das Inkrafttreten. Die Seite Gesetz für mich ordnet beschlossene und geplante Gesetze nach Lebenslagen; für die Geltung gilt auch dort: Maßgeblich ist der Text im Bundesgesetzblatt.

Das Bundesgesetzblatt erscheint nicht wie eine Tageszeitung mit einer Ausgabe je Tag. Es gibt Tage mit mehreren Nummern und Tage ohne jede. Die Grafik zeigt für den abgedeckten Zeitraum jeden Ausgabetag als eigene Säule, aufgeteilt nach Teil I und Teil II des Blattes.

Die Säulen zählen jede ausgegebene Nummer, also Gesetze, Rechtsverordnungen und amtliche Bekanntmachungen zusammen. Was eine hohe Säule bildet, hängt davon ab, wer gerade ausgibt. Gesetze folgen dem Takt des Parlaments: Sie werden im Bundestag in Sitzungswochen beschlossen, der Bundesrat berät sie in seinen Plenarsitzungen, danach folgen Gegenzeichnung und Ausfertigung. Rechtsverordnungen und Bekanntmachungen folgen dem Takt der Ministerien und Behörden, die sie erlassen — und weil sie zusammen den weit überwiegenden Teil der Nummern stellen, gehen Spitzen in der Regel auf sie zurück, nicht auf Gesetzesbeschlüsse. In der sitzungsfreien Zeit des Bundestages kann ein ganzes Fenster ohne eine einzige Gesetzesverkündung bleiben; die Säulen bestehen dann allein aus Verordnungen und Bekanntmachungen. Welcher Teil des Blattes eine Säule trägt, zeigt ihre Farbe (Teil I, Teil II).

Wichtig für das Lesen der Säulen: Gezählt werden Nummern, nicht Seiten und nicht Gewicht. Eine Nummer kann ein umfangreiches Gesetz mit Hunderten Paragrafen enthalten oder eine kurze Bekanntmachung über das Inkrafttreten eines internationalen Abkommens. Eine hohe Säule bedeutet also viele Veröffentlichungen, nicht unbedingt viel neues Recht.

Die Unterscheidung in Teil I und Teil II gibt das Blatt selbst vor. Welche Stücke in welchen Teil gehören, zeigt der Artikel zum Bundesgesetzblatt an den Beständen dieser Seite. Für die Ausgabe macht der Teil keinen Unterschied: In beiden Teilen gilt § 3 Abs. 1 VkBkmG — Gesetze und Rechtsverordnungen werden durch die Ausgabe einer Nummer verkündet (Satz 1), amtliche Bekanntmachungen werden durch die Ausgabe einer Nummer bekannt gemacht (Satz 2), und jede Nummer trägt das Datum ihrer Ausgabe (Satz 3).

Zu vielen Nummern liefert die Verkündungsplattform ein amtliches Sachgebiet mit, also eine Zuordnung zu einem Rechtsgebiet. Die Grafik zählt diese Sachgebiete für die zuletzt ausgegebenen Nummern aus — Gesetze, Rechtsverordnungen und amtliche Bekanntmachungen zusammen. Sie zeigt damit, wie breit das Feld ist, das im Bundesgesetzblatt erscheint: längst nicht nur die großen politischen Gesetze, über die berichtet wird. Welche Sachgebiete vorn liegen, wechselt mit dem Fenster; die Balken nennen sie mit der Bezeichnung, die der Feed mitliefert.

Diese Breite erklärt sich vor allem durch die Rechtsverordnungen. Ein Gesetz legt oft nur den Rahmen fest und ermächtigt ein Ministerium, die Einzelheiten durch Verordnung zu regeln. Auch diese Verordnungen müssen verkündet werden, und sie machen einen großen Teil dessen aus, was im Bundesgesetzblatt erscheint. Die Grafik zu den Dokumenttypen im Artikel über das Bundesgesetzblatt zeigt das Verhältnis im Einzelnen.

Das Sachgebiet ist die Zuordnung der Quelle, keine Einordnung durch diese Seite. Nummern ohne Sachgebiet erscheinen nicht in den Balken, werden aber in der Gesamtzahl ausgewiesen. So bleibt sichtbar, wie viel der Ausschnitt abdeckt.

Art. 82 GG gilt nur für Bundesrecht. Die Länder haben eigene Gesetze, und diese werden nach eigenem Recht verkündet. Jedes Land regelt in seiner Landesverfassung, wer ein vom Landtag beschlossenes Gesetz ausfertigt, wo es bekannt gemacht wird und wann es in Kraft tritt. Das Ergebnis sind sechzehn verschiedene Regelungen, die sich im Grundsatz ähneln, im Detail aber unterscheiden.

Einen Unterschied beginnt man schon beim ausfertigenden Amt zu sehen. Die Länder haben kein eigenes Staatsoberhaupt nach dem Vorbild des Bundespräsidenten. In Bayern etwa bestimmt Art. 76 Abs. 1 der Bayerischen Verfassung: „Die verfassungsmäßig zustandegekommenen Gesetze werden vom Ministerpräsidenten ausgefertigt und auf seine Anordnung binnen Wochenfrist im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt bekanntgemacht." Ausfertigen tut dort also der Ministerpräsident, und für die Bekanntmachung gibt es eine ausdrückliche Frist.

Auch beim Inkrafttreten weicht Bayern vom Bund ab. Während das Grundgesetz nur sagt, ein Gesetz „soll" den Tag seines Inkrafttretens bestimmen, und für den anderen Fall die Vierzehn-Tage-Regel bereithält, heißt es in Art. 76 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung: „In jedem Gesetz muß der Tag bestimmt sein, an dem es in Kraft tritt." Eine Auffangregel wie im Bund braucht es dort nicht, weil das Gesetz den Tag immer selbst nennen muss.

Das Beispiel steht nicht für alle Länder. Wie die übrigen fünfzehn Länder Ausfertigung, Verkündung und Inkrafttreten regeln, steht in der jeweiligen Landesverfassung, und die Regeln sind nicht einheitlich. Auch die Namen der Blätter unterscheiden sich von Land zu Land. Wer ein Landesgesetz sucht, sucht es deshalb im Gesetzblatt des jeweiligen Landes — nicht im Bundesgesetzblatt. Die Einstiege zu den sechzehn Landesparlamenten stehen unter Landtage.

Eine dritte Ebene sind die Gemeinden und Kreise. Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung erlassen sie Satzungen, etwa über Gebühren. Auch diese müssen öffentlich bekannt gemacht werden, bevor sie gelten. Wie das geschieht — im Amtsblatt, in der Zeitung, im Internet —, regelt das Landesrecht und oft ergänzend die Hauptsatzung der Gemeinde. Eine bundesweit einheitliche Regel gibt es dafür nur, wo Bundesrecht die Satzung selbst vorsieht: Den Bebauungsplan beschließt die Gemeinde nach § 10 Abs. 1 BauGB als Satzung, und nach § 10 Abs. 3 BauGB ist der Beschluss ortsüblich bekannt zu machen; mit dieser Bekanntmachung tritt der Bebauungsplan in Kraft. Die Form der ortsüblichen Bekanntmachung bestimmt auch hier das Landes- und Ortsrecht.

Der Weg zum verbindlichen Text ist kurz. Die Verkündungsplattform recht.bund.de führt alle Nummern des Bundesgesetzblatts, jede mit ihrem Ausgabedatum, und nach § 4 VkBkmG ist der Zugang frei und kostenlos. Wer die Fundstelle eines Gesetzes kennt, findet es dort direkt. Die Fundstelle, wie sie der amtliche Feed führt, besteht aus dem Jahr, dem Teil des Blattes und der laufenden Nummer, dazu das Ausgabedatum.

Zum Lesen der jeweils aktuellen Fassung eines Gesetzes eignet sich außerdem das Portal gesetze-im-internet.de. Dort sind die Änderungen, die im Laufe der Zeit verkündet wurden, in den Text eingearbeitet. Das ist praktisch, aber es ist eine Lesefassung: Verkündet — und damit verbindlich bekannt gemacht — ist jede Änderung im Bundesgesetzblatt. Bei Zweifeln über den genauen Wortlaut zu einem bestimmten Zeitpunkt entscheidet der Text der jeweiligen Nummer.

Wer verfolgen will, was ein Gesetz vor der Verkündung durchlaufen hat, geht einen Schritt zurück: Die Abstimmungen im Bundestag sind auf Abstimmungen erschlossen, die Wege durch Bundestag und Bundesrat erklären die Artikel zur Lesung, zum Vermittlungsausschuss und zur Gesetzesinitiative. Die Verkündung ist der Punkt, an dem diese Wege enden.

Zwei Hinweise zum Schluss. Erstens: Ein Gesetz, das verkündet ist, kann trotzdem noch nicht gelten — die Vorschrift über das Inkrafttreten entscheidet. Zweitens: Ein Gesetz, das gilt, kann später wieder überprüft werden. Das Bundesverfassungsgericht kann ein verkündetes Gesetz für nichtig erklären, wenn es gegen das Grundgesetz verstößt. Die Verkündung macht ein Gesetz verbindlich, nicht unangreifbar.