Die Rechtsverordnung — Recht, das nicht das Parlament beschließt

Wer an Recht denkt, denkt an Gesetze: vom Bundestag beraten, in drei Lesungen beschlossen, vom Bundespräsidenten unterschrieben. Ein großer Teil der Regeln, die im Alltag gelten, entsteht aber anders. Die aktuelle Höhe des Mindestlohns, die Ausbildungsordnung eines Ausbildungsberufs, die Flugrouten über einer Großstadt, die Abgabe, die Unternehmen für die Künstlersozialversicherung zahlen — all das steht nicht in einem Gesetz, sondern in einer Rechtsverordnung.

Eine Rechtsverordnung ist eine Rechtsvorschrift mit allgemeiner Wirkung: Sie gilt nicht nur für einen einzelnen Fall, sondern für alle, die unter ihre Regeln fallen. Darin gleicht sie dem Gesetz. Der Unterschied liegt darin, wer sie erlässt. Ein Gesetz beschließt das Parlament. Eine Verordnung erlässt die Exekutive — die Bundesregierung, ein Bundesministerium, eine Landesregierung oder eine Behörde, der diese Befugnis übertragen wurde.

Für den Bürger macht das zunächst keinen Unterschied. Wer gegen eine Verordnung verstößt, verstößt gegen geltendes Recht; wer aus ihr einen Anspruch hat, kann ihn geltend machen. Der Unterschied liegt eine Ebene tiefer: Eine Verordnung steht unter dem Gesetz. Sie darf ihm nicht widersprechen und nicht weiter gehen, als das Gesetz sie ermächtigt. Tut sie es doch, ist sie insoweit unwirksam.

Warum es dieses Instrument gibt, lässt sich an einem Beispiel zeigen. Das Mindestlohngesetz regelt, dass es einen gesetzlichen Mindestlohn gibt und wie er angepasst wird. Im Gesetz selbst steht noch der Betrag von 12 Euro je Stunde, der ab dem 1. Oktober 2022 galt (§ 1 Abs. 2 des Mindestlohngesetzes). Die heute geltende Höhe steht dort nicht. Nach § 11 des Mindestlohngesetzes kann die Bundesregierung die von der Mindestlohnkommission vorgeschlagene Anpassung „durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates" verbindlich machen. Das Parlament hat das Verfahren festgelegt; die einzelne Zahl setzt die Regierung auf diesem Weg in Kraft.

Die zentrale Vorschrift ist Artikel 80 Absatz 1 des Grundgesetzes. Ihr erster Satz lautet: „Durch Gesetz können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen." Das Wort, auf das es ankommt, ist „durch Gesetz". Ohne ein ermächtigendes Gesetz gibt es keine Rechtsverordnung des Bundes. Die Regierung hat kein eigenes, allgemeines Verordnungsrecht.

Der zweite Satz zieht die Leine straff: „Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetze bestimmt werden." Das Parlament darf also nicht pauschal sagen „die Regierung regelt das Nähere". Es muss selbst festlegen, worüber die Verordnung etwas bestimmen darf, wozu sie dienen soll und wie weit sie gehen darf. Juristen sprechen vom Bestimmtheitsgebot.

Der dritte Satz sorgt für Nachprüfbarkeit: „Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben." Deshalb beginnt fast jede Verordnung mit einer sogenannten Eingangsformel — einem Satz, der nennt, auf welche Vorschrift welchen Gesetzes sie sich stützt. Wer wissen will, ob eine Verordnung ihre Grenzen einhält, findet dort den Ausgangspunkt der Prüfung.

Der vierte Satz regelt die Weitergabe: „Ist durch Gesetz vorgesehen, daß eine Ermächtigung weiter übertragen werden kann, so bedarf es zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung." Eine Ministerin kann ihre Befugnis also an eine nachgeordnete Behörde abgeben — aber nur, wenn das Gesetz das erlaubt, und nur durch eine eigene Verordnung. Auf diesem Weg erlassen auch Bundesbehörden Verordnungen; die zweite Grafik unten zeigt, welche das im laufenden Fenster waren.

Dieser Aufbau ist eine Folge der Gewaltenteilung. Nach Art. 20 Absatz 3 GG ist die vollziehende Gewalt „an Gesetz und Recht gebunden". Setzt die Regierung selbst Recht, geschieht das deshalb nur im Auftrag und in den Grenzen des Gesetzgebers — die wesentlichen Entscheidungen soll das gewählte Parlament treffen, nicht die Verwaltung.

Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes werden im Bundesgesetzblatt verkündet. So bestimmt es § 1 des Verkündungs- und Bekanntmachungsgesetzes: Das Bundesgesetzblatt ist „das Verkündungsorgan des Bundes für Gesetze und Rechtsverordnungen". Nach § 3 desselben Gesetzes geschieht jede Verkündung durch die Ausgabe einer Nummer des Bundesgesetzblatts, und jede Nummer trägt das Datum ihrer Ausgabe. Wer zählt, was in diesen Nummern steht, sieht, wie Bundesrecht tatsächlich entsteht.

Diese Seite liest den amtlichen Feed der Verkündungsplattform laufend mit. Das aktuelle Fenster umfasst die jüngsten 39 Nummern des Teils I, ausgegeben zwischen dem 02.09.2026 und dem 01.10.2026. Davon sind 28 Rechtsverordnungen, 2 Gesetze und 9 weitere Stücke wie Bekanntmachungen, Anordnungen oder Berichtigungen. Die Verordnungen stellen damit 72 Prozent der Nummern.

Diese Zahl ist eine Momentaufnahme, keine Jahresbilanz, und sie schwankt. Gesetze entstehen im Takt der Sitzungswochen von Bundestag und Bundesrat; in sitzungsfreien Wochen kann ihre Zahl im Fenster auf null fallen. Verordnungen hängen nicht am Sitzungskalender des Bundestages. Ein Ministerium kann sie erlassen, sobald die Vorarbeiten abgeschlossen sind und — wo nötig — der Bundesrat zugestimmt hat. Die Grafik nennt deshalb immer den Zeitraum, aus dem sie zählt.

Das Bild ist trotzdem aussagekräftig: Wer nur auf die Gesetze schaut, die im Bundestag beschlossen werden, sieht nur einen Teil des Rechts, das in Deutschland neu gilt. Ein erheblicher Teil der Regeln entsteht in den Ministerien — auf Grundlage von Gesetzen, aber ohne eigene Abstimmung im Parlament.

Was diese Zahl nicht sagt: wie bedeutend eine Regel ist. Eine Verordnung über die Flugroute an einem einzelnen Flughafen zählt als eine Nummer, ein umfangreiches Gesetz ebenfalls. Über das Gewicht einer Regelung verrät die Zählung nichts; sie zeigt nur, auf welchem Weg Recht entsteht.

Art. 80 GG nennt drei mögliche Adressaten einer Ermächtigung: die Bundesregierung als Ganzes, einen einzelnen Bundesminister und die Landesregierungen. Welcher davon zuständig ist, entscheidet das jeweilige Gesetz. Im Alltag ist es meist das Fachministerium: Arbeitsschutz beim Arbeitsministerium, Arzneimittel beim Gesundheitsministerium, Straßenverkehr beim Verkehrsministerium.

Hinzu kommen Behörden, an die eine Ermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG weiter übertragen wurde. Im laufenden Fenster (02.09.2026 bis 01.10.2026) haben 13 verschiedene Stellen Rechtsverordnungen in Teil I erlassen. 22 der 28 Verordnungen stammen von einem Bundesministerium oder der Bundesregierung, 6 von 2 anderen Bundesbehörden. Keine Stelle erließ im Fenster mehr Verordnungen als Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (5).

Solche Spitzenwerte erklären sich oft aus dem Sachgebiet. Manche Regelungen müssen laufend angepasst werden — Flugverfahren an einzelnen Flughäfen etwa werden in eigenen Durchführungsverordnungen festgelegt und immer wieder geändert. Andere Häuser erlassen im selben Zeitraum eine einzige Verordnung, die dafür ein ganzes Rechtsgebiet neu ordnet. Die Grafik zählt Stücke, nicht Bedeutung.

Für den Leser lohnt ein Blick auf die Eingangsformel. Dort steht nicht nur die gesetzliche Grundlage, sondern oft auch, ob andere Ministerien beteiligt waren („im Einvernehmen mit …") und ob der Bundesrat zugestimmt hat. Die Titel in der dritten Grafik dieses Artikels führen direkt zur amtlichen Fassung auf der Verkündungsplattform; welches Ministerium für welches Thema zuständig ist, zeigt die Seite Zuständigkeit.

Eine Rechtsverordnung wird nicht im Bundestag beraten. Trotzdem bleibt sie nicht ohne parlamentarische Mitwirkung. Die wichtigste Stelle ist der Bundesrat. Nach Art. 80 Abs. 2 GG bedürfen seiner Zustimmung — „vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung" — unter anderem Verordnungen über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung von Post und Telekommunikation, über die Grundsätze der Entgelte bei den Eisenbahnen des Bundes, über Bau und Betrieb der Eisenbahnen sowie Verordnungen „auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen oder die von den Ländern im Auftrage des Bundes oder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden".

Der letzte Teil dieser Aufzählung ist der folgenreichste. Weil die meisten Bundesgesetze von den Ländern ausgeführt werden, reicht die Zustimmungspflicht weit. Der Bundesrat beschreibt das selbst so: Meistens sei die Zustimmung erforderlich, und der Bundesrat könne den Inhalt der Verordnung damit „gleichberechtigt mitbestimmen". Die Abgrenzung zwischen Zustimmungs- und Einspruchsgesetz wirkt also bis in die Verordnungen hinein.

In der Praxis stimmt der Bundesrat einer Verordnung häufig nur nach Maßgabe bestimmter Änderungen zu. Die Verordnung kann dann nur in Kraft treten, wenn die geforderten Änderungen übernommen werden. Einen Vermittlungsausschuss gibt es bei Verordnungen nicht — auch das steht in der Darstellung des Bundesrates. Nach Art. 80 Abs. 3 GG kann der Bundesrat der Bundesregierung außerdem selbst Vorlagen für zustimmungsbedürftige Verordnungen zuleiten.

Der Bundestag kann sich auf zwei Wegen Einfluss sichern. Erstens über das ermächtigende Gesetz selbst: Er bestimmt Inhalt, Zweck und Ausmaß — und er kann die Ermächtigung jederzeit ändern oder aufheben. Zweitens kann das Gesetz vorsehen, dass bestimmte Verordnungen dem Bundestag vorgelegt werden müssen, etwa zur Zustimmung oder mit einem Recht, ihre Aufhebung zu verlangen. Ob und wie weit das gilt, steht im jeweiligen Gesetz, nicht in Art. 80 GG.

Außerdem bleibt die politische Kontrolle: Abgeordnete können mit einer Kleinen oder Großen Anfrage nachfragen, warum eine Verordnung so und nicht anders gefasst wurde. Wie oft der Bundestag solche Instrumente nutzt, zeigt die Seite Parlamentarische Instrumente.

Wer die Titel im Bundesgesetzblatt liest, stößt auf Formulierungen wie „Fünfte Verordnung zur Änderung der …". Verordnungen werden nur selten auf einen Schlag neu geschrieben. Meist wird eine bestehende Verordnung an einer Stelle angepasst — und jede dieser Anpassungen ist selbst wieder eine Verordnung mit eigener Nummer.

Im laufenden Fenster tragen 16 der 28 Verordnungen das Wort „Änderung" im Titel, das sind 57 Prozent. 12 sind eigenständige Verordnungen, die eine Sache erstmals oder neu regeln. Die Grafik zeigt die jüngsten Beispiele beider Arten mit Link zur amtlichen Fassung.

Dieses Muster ist gewollt. Gerade Regeln, die an technische, wirtschaftliche oder fachliche Entwicklungen angepasst werden müssen, gehören in Verordnungen, weil sie sich dort schneller ändern lassen als im Gesetzgebungsverfahren. Das ist der Vorteil des Instruments. Der Preis ist Unübersichtlichkeit: Wer die aktuell geltende Fassung einer oft geänderten Verordnung sucht, braucht eine konsolidierte Fassung, wie sie etwa gesetze-im-internet.de bereitstellt.

Wann eine Verordnung in Kraft tritt, regelt Art. 82 Abs. 2 GG: „Jedes Gesetz und jede Rechtsverordnung soll den Tag des Inkrafttretens bestimmen." Fehlt eine solche Bestimmung, tritt sie mit dem vierzehnten Tag nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben worden ist. Ausgefertigt wird eine Verordnung — anders als ein Gesetz — nicht vom Bundespräsidenten, sondern nach Art. 82 Abs. 1 GG „von der Stelle, die sie erlässt". Den Schritt der Veröffentlichung erklärt der Artikel zur Verkündung.

Rechtsverordnungen gibt es nicht nur im Bund. Die sechzehn Länder erlassen ebenfalls Verordnungen — und zwar auf zwei Grundlagen. Ermächtigt ein Bundesgesetz die Landesregierungen, gilt Art. 80 GG unmittelbar. Art. 80 Abs. 4 GG fügt dabei eine Besonderheit hinzu: Wo Landesregierungen durch Bundesgesetz zum Erlass von Verordnungen ermächtigt werden, „sind die Länder zu einer Regelung auch durch Gesetz befugt". Ein Landtag kann die Sache also an sich ziehen.

Die zweite Grundlage ist das Landesrecht. Wann eine Landesregierung oder ein Landesministerium aufgrund eines Landesgesetzes Verordnungen erlassen darf, regelt die jeweilige Landesverfassung. Die Regeln ähneln Art. 80 GG, sind aber nicht überall gleich formuliert.

Ein Beispiel ist Bayern. Nach Art. 55 Nr. 2 der Bayerischen Verfassung obliegt der Staatsregierung und den Staatsministerien der Vollzug der Gesetze; „zu diesem Zwecke können die erforderlichen Ausführungs- und Verwaltungsverordnungen von ihr erlassen werden". Erst Verordnungen, „die über den Rahmen einer Ausführungsverordnung hinausgehen, bedürfen besonderer gesetzlicher Ermächtigung". Das ist eine andere Konstruktion als im Grundgesetz, das jede Rechtsverordnung an eine Ermächtigung bindet.

Unterschiede gibt es auch beim Rechtsschutz. Nach § 47 der Verwaltungsgerichtsordnung entscheidet das Oberverwaltungsgericht auf Antrag über die Gültigkeit von Rechtsvorschriften „im Rang unter dem Landesgesetz" — aber nur, „sofern das Landesrecht dies bestimmt". Ob sich jemand unmittelbar gegen eine Landesverordnung an das Oberverwaltungsgericht wenden kann, hängt also davon ab, in welchem Land er lebt. Wer eine konkrete Landesverordnung prüfen will, kommt um die Verfassung und das Recht des jeweiligen Landes nicht herum; die sechzehn Häuser sind unter Landtage erreichbar.

Weil eine Verordnung unter dem Gesetz steht, kann sie auf zweierlei Weise fehlerhaft sein: Sie kann über ihre Ermächtigung hinausgehen, oder die Ermächtigung selbst genügt den Anforderungen des Art. 80 GG nicht. In beiden Fällen ist die Verordnung insoweit nichtig.

Das zu prüfen ist Aufgabe der Gerichte. Für Parlamentsgesetze gilt eine Besonderheit: Hält ein Gericht ein Gesetz, auf das es ankommt, für verfassungswidrig, muss es das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG aussetzen und die Entscheidung des Verfassungsgerichts einholen. Die Vorschrift spricht von einem „Gesetz" — über die Gültigkeit einer Verordnung kann ein Fachgericht im Streitfall dagegen selbst befinden und sie in seinem Verfahren unangewendet lassen.

Daneben steht das Bundesverfassungsgericht offen. Auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Viertels der Mitglieder des Bundestages prüft es nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG in der abstrakten Normenkontrolle, ob „Bundesrecht oder Landesrecht" mit dem Grundgesetz vereinbar ist — das umfasst auch Verordnungen. Und wer durch eine Verordnung selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinen Grundrechten betroffen ist, kann unter den engen Voraussetzungen der Verfassungsbeschwerde nach Karlsruhe gehen.

Politisch bleibt die Kontrolle beim Parlament. Eine Regierung, die eine Ermächtigung in einer Weise nutzt, die der Mehrheit im Bundestag nicht passt, riskiert, dass diese Mehrheit das Gesetz ändert. Die Ermächtigung ist erteilt, nicht abgetreten — der Gesetzgeber kann sie jederzeit ändern oder zurücknehmen.

Der Weg zur Primärquelle ist kurz. Nach § 2 des Verkündungs- und Bekanntmachungsgesetzes wird das Bundesgesetzblatt vom Bundesamt für Justiz auf der Internetseite recht.bund.de ausgegeben und dort vollständig und dauerhaft bereitgehalten; nach § 4 desselben Gesetzes ist es „jederzeit frei zugänglich" und kann „unentgeltlich gelesen, ausgedruckt, gespeichert und verwertet werden". Die dritte Grafik dieses Artikels verlinkt die dort genannten Verordnungen direkt dorthin.

Beim Lesen helfen drei Schritte. Erstens die Eingangsformel: Sie nennt die Ermächtigungsgrundlage, die beteiligten Ministerien und die Zustimmung des Bundesrates, falls es eine gab. Zweitens die Inkrafttretensvorschrift am Ende: Sie sagt, ab wann die Regel gilt. Drittens die Begründung, die bei vielen Verordnungen im Entwurf veröffentlicht wird — beim Bundesrat als Drucksache, sofern er zustimmen muss.

Wer wissen will, welche Regeln ihn persönlich betreffen, findet auf der Seite Gesetz für mich eine Übersicht nach Lebenslagen. Begriffe aus dem Gesetzgebungsverfahren stehen im Glossar, der Weg eines Gesetzes selbst unter Gesetzesinitiative und Lesung.