Konkurrierende Gesetzgebung — wenn Bund und Länder dasselbe Feld regeln dürfen

Das Wort führt leicht in die Irre. „Konkurrierend" klingt, als würden Bund und Länder nebeneinander Gesetze zum selben Thema erlassen und um die bessere Regel wetteifern. Gemeint ist etwas anderes: Auf diesen Feldern kommen beide als Gesetzgeber in Betracht — aber nicht gleichzeitig.

Die Regel steht in Art. 72 Abs. 1 GG: „Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat." Zwei Wörter tragen die Vorschrift. Solange ist zeitlich gemeint: Die Länder dürfen regeln, bis der Bund es tut. Soweit ist sachlich gemeint: Nur was der Bund geregelt hat, ist den Ländern entzogen.

Der Ausgangspunkt ist derselbe wie bei jeder Gesetzgebung im Bundesstaat. Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, „soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht". Das Grundgesetz gibt dem Bund solche Befugnisse in zwei Formen: als ausschließliche Gesetzgebung, bei der die Länder von vornherein nur mit ausdrücklicher Ermächtigung handeln dürfen, und als konkurrierende.

Dass am Ende doch nur eine Ebene regelt, betont das Bundesverfassungsgericht. In der Pressemitteilung zu seinem Beschluss vom 25. März 2021 heißt es: „Doppelzuständigkeiten sind dem Grundgesetz in der Regel fremd." Und zur Wirkung eines Bundesgesetzes: Macht der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch, „verlieren die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG das Recht zur Gesetzgebung in dem Zeitpunkt („solange") und in dem Umfang („soweit"), in dem der Bund die Gesetzgebungskompetenz zulässigerweise in Anspruch nimmt (sogenannte Sperrwirkung)".

Der Bundestag beschreibt das Verhältnis der Ebenen nüchtern. Auf seiner Internetseite steht, das Recht der Gesetzgebung hätten grundsätzlich die Länder — und im selben Absatz: „Tatsächlich liegen jedoch die meisten Gesetzgebungszuständigkeiten beim Bund." Wie das Bundesstaatsprinzip im Ganzen angelegt ist, erklärt der Artikel zum Föderalismus.

Art. 74 Abs. 1 GG beginnt mit dem Satz „Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete:" und zählt nummeriert auf. Die Zählung reicht bis Nr. 33; der Katalog der ausschließlichen Gesetzgebung in Art. 73 endet bei Nr. 14. Die Liste unten nennt eine Auswahl von Feldern, die im Alltag begegnen.

Wie stark die konkurrierende Gesetzgebung den Alltag prägt, lässt sich am Zuständigkeits-Lotsen dieser Website ablesen. Er erklärt 14 Alltagsthemen — von der Schule über die Rente bis zum Nahverkehr — und nennt dabei die Artikel des Grundgesetzes, auf denen die Zuständigkeit beruht.

Der Katalog des Art. 74 wird nicht einheitlich behandelt. Der Bundestag spricht von „drei Konstellationen, in denen der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch machen kann". Welche Konstellation gilt, entscheidet darüber, wie viel Spielraum dem Bund und wie viel den Ländern bleibt.

Was die Wörter „solange und soweit" in der Praxis bedeuten, zeigt der Streit um den Berliner Mietendeckel. Das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin trat laut Bundesverfassungsgericht — mit Ausnahme einer Vorschrift — am 23. Februar 2020 in Kraft. Es enthielt im Wesentlichen einen Mietenstopp, eine Mietobergrenze bei Wiedervermietungen und ein Verbot überhöhter Mieten.

Dagegen wandten sich 284 Abgeordnete des Bundestages aus den Fraktionen von CDU/CSU und FDP mit einer abstrakten Normenkontrolle; hinzu kamen zwei Vorlagen von Gerichten. Mit Beschluss vom 25. März 2021 (Az. 2 BvF 1/20 u. a.) erklärte der Zweite Senat das Landesgesetz für mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig.

Die Begründung folgt genau dem Aufbau des Art. 72 Abs. 1 GG. Erstens: Regelungen zur Miethöhe für frei finanzierten Wohnraum gehören nach der Pressemitteilung des Gerichts als Teil des sozialen Mietrechts zum bürgerlichen Recht im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG — also zur konkurrierenden Gesetzgebung. Zweitens: Der Bund hat von dieser Zuständigkeit Gebrauch gemacht. Er habe das Mietpreisrecht in den §§ 556 bis 561 des Bürgerlichen Gesetzbuchs abschließend geregelt.

Drittens die Folge: Wegen der Sperrwirkung des Bundesrechts sei „für die Gesetzgebungsbefugnis der Länder kein Raum". Wie weit eine solche Sperre reicht, beschreibt das Gericht allgemein: Sie reiche so weit, „wie der Bundesgesetzgeber eine erschöpfende, also lückenlose und abschließende Regelung getroffen hat beziehungsweise treffen wollte". Soweit sie reicht, verhindere sie nicht nur neue Landesgesetze, sondern entziehe auch früher erlassenen die Grundlage.

Der Fall zeigt, worauf es bei der Sperrwirkung ankommt: nicht darauf, ob ein Land ein Problem anders lösen möchte als der Bund, sondern darauf, ob der Bund das Feld schon abschließend geregelt hat. Der Beschluss stützt sich nach der Pressemitteilung auf die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen — das Landesgesetz sei mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 GG unvereinbar. Zu den Regeln des Bundes über die Miethöhe gehört die Mietpreisbremse in den §§ 556d ff. BGB.

Die Erforderlichkeitsklausel begrenzt nicht die Länder, sondern den Bund. Ein Bundesgesetz auf einem der in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Gebiete ist nur zulässig, wenn die dort genannten Voraussetzungen vorliegen. Dass das mehr ist als eine Formel, zeigt das Urteil zum Betreuungsgeld.

Mit dem Betreuungsgeldgesetz vom 15. Februar 2013 hatte der Bund einen Anspruch auf Betreuungsgeld in das Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz eingefügt. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg griff die Regelung mit einer abstrakten Normenkontrolle an. Am 21. Juli 2015 entschied der Erste Senat (Az. 1 BvF 2/13): Dem Bundesgesetzgeber fehlt die Gesetzgebungskompetenz; die Vorschriften sind nichtig. Das Urteil erging nach der Pressemitteilung des Gerichts einstimmig.

Das Gericht ordnete das Betreuungsgeld der öffentlichen Fürsorge zu, Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG — einem Gebiet, für das die Erforderlichkeitsklausel gilt. Deren Voraussetzungen sah es nicht erfüllt. Zur ersten Alternative, den gleichwertigen Lebensverhältnissen, heißt es in der Pressemitteilung: „Das bloße Ziel, bundeseinheitliche Regelungen in Kraft zu setzen oder eine allgemeine Verbesserung der Lebensverhältnisse zu erreichen, genügt hierfür nicht."

Wer eine solche Prüfung anstoßen kann, regelt das Grundgesetz eigens. Nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 2a GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht „bei Meinungsverschiedenheiten, ob ein Gesetz den Voraussetzungen des Artikels 72 Absatz 2 entspricht, auf Antrag des Bundesrates, einer Landesregierung oder der Volksvertretung eines Landes". Auch ein einzelner Landtag kann also nach Karlsruhe gehen.

Ein weiteres Verfahren betrifft die Erbschaftsteuer. Für den 12. Oktober 2026 hatte der Erste Senat eine mündliche Verhandlung unter dem Titel „Erbschaftsteuer – Gesetzgebungskompetenzen" angesetzt (Az. 1 BvF 1/23); eine Entscheidung nennt die Terminankündigung bis zum Abruf am 24. Oktober 2026 nicht. Nach der Terminankündigung des Gerichts hält die Bayerische Staatsregierung als Antragstellerin mehrere Vorschriften des Erbschaftsteuer- und Schenkungsteuergesetzes für formell verfassungswidrig: Eine bundesgesetzliche Regelung sei nicht erforderlich im Sinne des Art. 72 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 105 Abs. 2 GG. Das ist die Auffassung der Antragstellerin, keine Feststellung des Gerichts; zur Steuer selbst siehe Erbschaftsteuer.

Für den Fall, dass eine Bundesregelung einmal erforderlich war und es nicht mehr ist, gibt es einen Rückweg. Nach Art. 72 Abs. 4 GG kann durch Bundesgesetz bestimmt werden, dass eine solche Regelung „durch Landesrecht ersetzt werden kann". Ist eine entsprechende Gesetzesvorlage im Bundestag abgelehnt oder nicht innerhalb eines Jahres beraten und beschlossen worden oder ist sie im Bundesrat abgelehnt worden, können der Bundesrat, eine Landesregierung oder ein Landesparlament nach Art. 94 Abs. 2 GG das Bundesverfassungsgericht anrufen. Stellt es fest, dass die Erforderlichkeit entfallen ist, ersetzt diese Feststellung das Bundesgesetz.

Auf sieben Feldern dreht Art. 72 Abs. 3 GG das gewohnte Verhältnis um. Hat der Bund dort ein Gesetz erlassen, „können die Länder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen". Die Felder stehen in der Liste unten; bei dreien nimmt das Grundgesetz einen Kern aus, der bundeseinheitlich bleibt. Die Nummern der Liste sind die des Art. 72 Abs. 3 Satz 1, nicht die des Art. 74 — die Fundstelle im Katalog des Art. 74 Abs. 1 (bei der Grundsteuer: Art. 105 Abs. 2) steht jeweils in Klammern.

Hat der Bund ein Feld der konkurrierenden Gesetzgebung abschließend geregelt, kann ein Land die Regel nicht mehr selbst ändern. Es kann aber versuchen, das Bundesgesetz zu ändern. Nach Art. 76 Abs. 1 GG werden Gesetzesvorlagen beim Bundestag auch „durch den Bundesrat eingebracht" — das Recht zur Gesetzesinitiative steht den Ländern gemeinsam über den Bundesrat zu.

Auch wenn ein Feld durch Bundesgesetz geregelt ist, bleiben die Länder damit befasst. Art. 83 GG bestimmt: „Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt." Wer ein Bundesgesetz anwendet, bestimmt sich deshalb nach der Grundregel im Land.

Die Kataloge sind nicht für alle Zeit festgeschrieben; sie stehen im Grundgesetz und ändern sich mit ihm. Was dann mit Gesetzen geschieht, die der Bund früher erlassen hat und heute nicht mehr erlassen dürfte, regelt Art. 125a GG.

Absatz 1 lautet im Kern: Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des Art. 74 Abs. 1 „nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, gilt als Bundesrecht fort. Es kann durch Landesrecht ersetzt werden." Das alte Bundesgesetz bleibt also in Kraft — bis ein Land es für sein Gebiet durch ein eigenes ersetzt.

Am Ladenschluss lässt sich das ablesen. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nimmt das Recht des Ladenschlusses heute ausdrücklich vom Recht der Wirtschaft aus. Das Gesetz über den Ladenschluss des Bundes steht trotzdem weiter im Rechtsportal des Bundes; nach § 3 müssen Verkaufsstellen unter anderem an Sonn- und Feiertagen sowie „montags bis samstags bis 6 Uhr und ab 20 Uhr" geschlossen sein.

Ob dieses Bundesgesetz in einem Land noch gilt, hängt vom Landesrecht ab. Bayern hat ein eigenes Ladenschlussgesetz vom 25. Juli 2025 erlassen, das am 1. August 2025 in Kraft trat. Dessen Art. 13 Abs. 2 bestimmt, dass das Gesetz über den Ladenschluss des Bundes mit Ablauf des 31. Juli 2025 „für das Gebiet des Freistaates Bayern außer Kraft" tritt. Bayern ist hier ein Beispiel, kein Muster: Wann und wie ein Land das Bundesrecht ersetzt hat, steht im Recht des jeweiligen Landes.

Eine entsprechende Regel gibt es für Gesetze aus der Zeit vor einer Änderung der Erforderlichkeitsklausel. Nach Art. 125a Abs. 2 GG gilt Recht, das nach der bis zum 15. November 1994 geltenden Fassung des Art. 72 Abs. 2 erlassen wurde und heute nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, als Bundesrecht fort; durch Bundesgesetz kann bestimmt werden, dass es durch Landesrecht ersetzt werden kann.

Wer wissen will, ob für ein Thema der Bund oder das Land zuständig ist, kann dem Prüfweg des Grundgesetzes folgen. Erster Schritt: Steht das Thema in Art. 73 GG? Dann regelt allein der Bund. Zweiter Schritt: Steht es in Art. 74 GG? Dann kommt es darauf an, ob und wie weit der Bund ein Gesetz erlassen hat. Steht es in keinem der beiden Kataloge und weist auch kein anderer Artikel es dem Bund zu, sind nach Art. 70 GG die Länder zuständig.

Beim zweiten Schritt lohnt ein genauer Blick auf Art. 72 GG. Gehört die Nummer zu den zehn der Erforderlichkeitsklausel, darf der Bund nur regeln, wenn und soweit eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich ist. Gehört das Feld zu den sieben des Absatzes 3, kann im eigenen Land ein abweichendes Landesgesetz gelten.

Alle genannten Artikel stehen im Wortlaut auf gesetze-im-internet.de, dem Rechtsportal des Bundes; dort sind auch die Fußnoten zu abweichendem Landesrecht zu finden. Bundesgesetze werden im Bundesgesetzblatt verkündet; die Seite Gesetz für mich ordnet neue Regeln nach Lebenslagen.