Ausschließliche Gesetzgebung — wo allein der Bund Gesetze macht

Deutschland ist ein Bundesstaat: ein Gesamtstaat, der Bund, und sechzehn Länder. Beide Ebenen haben eigene Parlamente, und beide können Gesetze erlassen. Damit nicht zwei Parlamente dieselbe Frage unterschiedlich regeln, legt das Grundgesetz fest, wer wofür zuständig ist. Wie dieses Bundesstaatsprinzip im Ganzen funktioniert, erklärt der Artikel zum Föderalismus.

Die Grundregel steht in Art. 70 Abs. 1 GG: „Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht." Der Bund braucht also für jedes Gesetz eine Grundlage im Grundgesetz. Der zweite Absatz nennt die beiden Arten, in denen das Grundgesetz dem Bund solche Befugnisse gibt: Die Abgrenzung der Zuständigkeit bemisst sich „nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung".

Die ausschließliche Gesetzgebung ist die strengere der beiden. Art. 71 GG lautet vollständig: „Im Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetze ausdrücklich ermächtigt werden." Ohne eine solche Ermächtigung kann ein Landtag auf diesen Feldern kein Gesetz beschließen — auch dann nicht, wenn der Bund eine Frage gar nicht geregelt hat.

Genau darin liegt der Unterschied zur konkurrierenden Gesetzgebung. Dort haben die Länder nach Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung, „solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat". Schweigt der Bund, dürfen die Länder dort regeln. Bei der ausschließlichen Gesetzgebung öffnet das Schweigen des Bundes den Ländern nichts; es braucht seine ausdrückliche Ermächtigung.

Das Bundesverfassungsgericht fasst die Ordnung in einer Pressemitteilung vom 11. Januar 2022 so zusammen: „Das Grundgesetz geht von einer in aller Regel abschließenden Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern aus. Dabei hat der Bund das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz ihm dieses ausdrücklich zuweist. Im Übrigen sind die Länder zur Gesetzgebung berufen."

Welche Felder der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes unterliegen, steht nach der Darstellung des Bundestages „vor allem" in Art. 73 GG. Der Artikel beginnt mit dem Satz „Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über:" und zählt dann nummeriert auf. Die Liste unten nennt die Nummern, die im Alltag am ehesten begegnen.

Parlamente bereiten ihre Gesetze in einem Ausschuss vor. Einige Ausschüsse des Bundestages schreibt das Grundgesetz selbst vor, zwei davon in Art. 45a Abs. 1 GG: „Der Bundestag bestellt einen Ausschuß für auswärtige Angelegenheiten und einen Ausschuß für Verteidigung." Es sind genau die beiden Felder, die an der Spitze des Katalogs in Art. 73 stehen.

Dass die Länder auf einem Feld keine eigenen Gesetze erlassen dürfen, heißt nicht, dass sie dort nichts zu sagen hätten. Art. 50 GG bestimmt: „Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit." Der Bundesrat beschreibt das auf seiner Internetseite so: „Kein Bundesgesetz kommt zustande, ohne dass der Bundesrat damit befasst war."

Gesetzgebung und Verwaltung sind im Grundgesetz getrennt geregelt. Wer ein Gesetz beschließen darf, ist die eine Frage. Wer es ausführt — also Anträge annimmt, Bescheide schreibt, Genehmigungen erteilt —, ist eine andere. Die Grundregel für die Ausführung steht in Art. 83 GG: „Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt."

Das gilt auch auf Feldern der ausschließlichen Gesetzgebung. Das Passwesen steht in Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG; das Passgesetz ist ein Bundesgesetz. Für die Ausführung bestimmt § 19 Abs. 1 des Passgesetzes: „Für Passangelegenheiten im Geltungsbereich dieses Gesetzes sind die von den Ländern bestimmten Behörden zuständig (Passbehörden)." Im Ausland ist es anders: Dort ist nach Absatz 2 das Auswärtige Amt mit seinen Auslandsvertretungen zuständig.

Ähnlich ist es bei der Kernenergie. Die Gesetzgebung liegt nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG allein beim Bund. Art. 87c GG erlaubt aber, dass solche Gesetze „von den Ländern im Auftrage des Bundes ausgeführt werden" — und das Atomgesetz macht davon Gebrauch: Nach § 24 Abs. 1 werden die übrigen Verwaltungsaufgaben „im Auftrage des Bundes durch die Länder ausgeführt". Mehr zum Thema unter Kernenergie.

Es gibt auch den umgekehrten Fall: Felder, auf denen der Bund nicht nur das Gesetz macht, sondern auch selbst verwaltet. Art. 87 Abs. 1 GG nennt den Auswärtigen Dienst und die Bundesfinanzverwaltung; sie werden in „bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau" geführt. Für die Bundeswehrverwaltung gilt das nach Art. 87b Abs. 1 GG ebenso. Die Luftverkehrsverwaltung wird nach Art. 87d Abs. 1 GG „in Bundesverwaltung geführt"; durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates können Aufgaben aber den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden (Abs. 2).

Für den Alltag heißt das: Aus der Frage, wer ein Gesetz gemacht hat, folgt nicht, an welche Behörde man sich wenden muss. Welche Ebene für ein Anliegen zuständig ist, lässt sich auf der Seite Zuständigkeit Thema für Thema nachsehen.

Was geschieht, wenn ein Land ein Gesetz auf einem Feld erlässt, das dem Bund vorbehalten ist, zeigt eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2021. Mit dem Gesetz zur Änderung des Bremischen Hafenbetriebsgesetzes vom 31. Januar 2012 wurde in den bremischen Häfen der Umschlag von Kernbrennstoffen — das Be-, Ent- und Umladen — ausgeschlossen; der Bremer Senat konnte Ausnahmen zulassen.

Ein Landtag beschließt nicht nur Gesetze. Seine Abgeordneten richten auch Fragen an die Landesregierung. Der Bestand führt dafür vor allem die Bezeichnungen, die auch der Bundestag kennt — die Kleine und die Große Anfrage; die Regeln dazu stehen im Recht des jeweiligen Landes. Wonach gefragt wird, dokumentiert der Parlamentsspiegel, die gemeinsame Dokumentation der Landesparlamente, mit Schlagworten.

Die Kehrseite der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes sind die Felder, auf denen das Grundgesetz dem Bund gar keine Gesetzgebungsbefugnis gibt. Dort gilt Art. 70 Abs. 1 GG ohne Einschränkung: Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung. Der Bundesrat nennt als Beispiele die Bildung, die Kultur und das Polizei- und Ordnungsrecht und fügt hinzu: „Nur dort können die jeweiligen Landesparlamente eigene Gesetze erlassen."

Auf diesen Feldern gibt es sechzehn Gesetzgeber. Wie ein Land seine Schulen ordnet oder was seine Polizei darf, steht im jeweiligen Landesrecht — und das fällt von Land zu Land unterschiedlich aus. Wer eine Regel aus einem Land kennt, kennt damit nicht die Regel des Nachbarlandes. Auf den Feldern des Art. 73 ist es umgekehrt: Dort gilt, soweit der Bund regelt, im ganzen Bundesgebiet dasselbe Bundesgesetz. Landesrecht gibt es dort nur mit ausdrücklicher Ermächtigung durch ein Bundesgesetz (Art. 71) oder als fortgeltendes älteres Landesrecht (Art. 125a Abs. 3).

Selbst bei den auswärtigen Angelegenheiten kennt das Grundgesetz eine Öffnung für die Länder. Nach Art. 32 Abs. 1 GG ist die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten „Sache des Bundes". Absatz 3 fügt hinzu: „Soweit die Länder für die Gesetzgebung zuständig sind, können sie mit Zustimmung der Bundesregierung mit auswärtigen Staaten Verträge abschließen." Die Befugnis folgt also der eigenen Gesetzgebungszuständigkeit des Landes und braucht die Zustimmung der Bundesregierung.

Und wenn beide Ebenen dieselbe Frage regeln? Dafür enthält das Grundgesetz einen Satz aus drei Wörtern. Art. 31 GG lautet: „Bundesrecht bricht Landesrecht." Im Fall Bremen setzte die Prüfung früher an: Das Gericht maß das Landesgesetz an Art. 71 und Art. 73 GG und stellte fest, dass dem Land die Gesetzgebungskompetenz fehlte.

Art. 73 ist nicht die einzige Stelle, an der das Grundgesetz dem Bund eine ausschließliche Befugnis gibt. Ausdrücklich so benannt ist sie noch an drei weiteren Stellen. Im Finanzteil lautet Art. 105 Abs. 1 GG: „Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über die Zölle und Finanzmonopole." Die beiden anderen stehen bei den Übergangs- und Schlussbestimmungen und betreffen die Umwandlung von Bundesbahn und Bundespost. Nach Art. 143a Abs. 1 GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über alle Angelegenheiten, „die sich aus der Umwandlung der in bundeseigener Verwaltung geführten Bundeseisenbahnen in Wirtschaftsunternehmen ergeben". Art. 143b Abs. 1 GG sagt dasselbe für die Umwandlung des Sondervermögens Deutsche Bundespost in Unternehmen privater Rechtsform.

An anderen Stellen ergibt sich die Zuständigkeit des Bundes aus der Formulierung des jeweiligen Artikels. Zur Wahl des Bundestages heißt es in Art. 38 Abs. 3 GG: „Das Nähere bestimmt ein Bundesgesetz." Zum Recht der Parteien steht in Art. 21 Abs. 5 GG: „Das Nähere regeln Bundesgesetze." In beiden Fällen nennt das Grundgesetz selbst den Bund als Gesetzgeber; Näheres zur Wahl steht im Artikel Bundestagswahl, zum Geld der Parteien unter Parteienfinanzierung.

Ausschließliche Gesetzgebung heißt nicht, dass jede Einzelheit im Parlament beschlossen wird. Ein Bundesgesetz kann die Regierung oder ein Ministerium ermächtigen, Einzelheiten durch Rechtsverordnung zu regeln. Das Einheiten- und Zeitgesetz ist dafür ein Beispiel: Nach § 5 Abs. 1 ist das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie ermächtigt, „durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf", für einen Zeitraum zwischen dem 1. März und dem 31. Oktober die mitteleuropäische Sommerzeit einzuführen.

Der Katalog selbst ist nicht unveränderlich; er steht im Grundgesetz und kann nur mit dessen Änderung angepasst werden. Für diesen Fall gibt es eine Übergangsregel. Art. 125a Abs. 3 GG bestimmt: „Recht, das als Landesrecht erlassen worden ist, aber wegen Änderung des Artikels 73 nicht mehr als Landesrecht erlassen werden könnte, gilt als Landesrecht fort. Es kann durch Bundesrecht ersetzt werden." Altes Landesrecht fällt also nicht von selbst weg, wenn ein Feld zum Bund wandert.

Der Weg zur Primärquelle ist kurz. Der Katalog des Art. 73 GG steht mit allen Nummern auf gesetze-im-internet.de, dem Rechtsportal des Bundes. Wer wissen will, ob ein Thema dem Bund allein zugewiesen ist, sucht dort zuerst — und danach in Art. 74, dem Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung.

Steht ein Thema in keinem der beiden Kataloge und weist auch kein anderer Artikel es dem Bund zu, sind nach Art. 70 Abs. 1 GG die Länder zuständig. Diese Reihenfolge — erst die Kataloge des Bundes, dann die Länder — entspricht dem Aufbau des Grundgesetzes: Der Bund hat, was ihm zugewiesen ist; alles Übrige bleibt bei den Ländern.

Bei einem einzelnen Gesetz führt der Weg über den Entwurf: Gesetzentwürfe sind mit ihrer Begründung als Drucksache veröffentlicht; das beschlossene Gesetz wird im Bundesgesetzblatt verkündet.

Wer nicht vom Gesetz, sondern vom eigenen Anliegen ausgeht, findet auf der Seite Gesetz für mich neue Regeln nach Lebenslagen geordnet und unter Zuständigkeit die Ebene, die für ein Thema verantwortlich ist.